由于涉及的管理部門多、內(nèi)容極具敏感性、社會關注度高、牽涉面寬、問題復雜、基礎研究薄弱難以說清等原因，旅游規(guī)劃、旅游功能區(qū)、旅游景區(qū)管理等，是旅游法的熱點焦點，筆者提出以下思考和建議。

　　一、對旅游功能區(qū)存在理解誤區(qū)，旅游功能區(qū)有獨立存在價值，而且也不會引發(fā)不可協(xié)調(diào)的新矛盾。

　　隨著主體功能區(qū)理念逐步深入人心，隨著產(chǎn)業(yè)集聚化和特色經(jīng)濟板塊化發(fā)展趨勢不斷增強，以旅游為主導功能、通過旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的旅游功能區(qū)規(guī)劃，實質(zhì)是區(qū)域綜合規(guī)劃，獨立在城鄉(xiāng)規(guī)劃和風景名勝區(qū)規(guī)劃之外。對于旅游功能區(qū)，存在一些認識上的誤區(qū)需要厘清。

　　一是認為旅游功能區(qū)不具有獨立存在的價值，可以納入城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌安排，這是一個誤區(qū)。旅游功能區(qū)的設置不是簡單模仿國家功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃等，而是旅游產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的大趨勢背景下的實踐探索和立法總結。成都市旅游功能區(qū)規(guī)劃的成功實踐表明，旅游功能區(qū)規(guī)劃實質(zhì)上是以旅游為主導產(chǎn)業(yè)、主打品牌的綜合性區(qū)域規(guī)劃，這類區(qū)域有很強的綜合性、系統(tǒng)性、市場性、專業(yè)性，兼具空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、專項規(guī)劃、國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、資源規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等多種規(guī)劃特性。我在16年主持不同類型規(guī)劃的實踐中，特別是我們對河南云臺山景區(qū)跟蹤10年規(guī)劃，深切感受到，盡管城鄉(xiāng)規(guī)劃對于旅游功能區(qū)發(fā)展有相應內(nèi)容，但是旅游功能區(qū)的獨特要求是城鄉(xiāng)規(guī)劃所不具有的。旅游規(guī)劃以市場為導向，以資源整合和創(chuàng)意打造為手段，以構建核心吸引物為內(nèi)容，不僅實現(xiàn)了旅游系統(tǒng)自身的獨立構建，更突顯一種獨特的引領價值，這種價值體現(xiàn)在通過提出發(fā)展要求，再將需求落實到城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中謀求資源配置和統(tǒng)籌落地，從而推動區(qū)域旅游的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。事實上，現(xiàn)在我們在主持旅游區(qū)規(guī)劃時，往往與風景名勝區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、園林景觀設計、建筑設計等不同隊伍同時開展一個旅游區(qū)的綜合規(guī)劃，而旅游規(guī)劃是提出需求、設計產(chǎn)品和優(yōu)化服務的整合性規(guī)劃。在實際管理中，旅游規(guī)劃作為城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的下位規(guī)劃，對資源、生態(tài)、文化、經(jīng)濟、空間層次等方面的設計必須符合那些規(guī)劃的要求，從而約束了旅游規(guī)劃的市場性和創(chuàng)意性，在指導建設時并不能完全適應產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際需求。

　　二是認為旅游功能區(qū)范圍難以劃定，小到一個單位，大到一個省、市，都可以認為是功能區(qū)。我認為，旅游功能區(qū)并不是一個泛泛而談的區(qū)域范圍，不以地理界線或者行政區(qū)劃為依據(jù)，而是以旅游為主導功能，以旅游景區(qū)、旅游度假區(qū)、旅游生態(tài)區(qū)、旅游文化區(qū)、旅游主題公園、旅游特色街區(qū)、特色旅游村、特色旅游鎮(zhèn)等為載體，劃定明確功能邊界的區(qū)域，是在自然和人文資源基礎上加上系統(tǒng)性的旅游產(chǎn)業(yè)要素服務設施和功能，所構成的空間或區(qū)域現(xiàn)象，不僅滿足各類旅游活動和服務保障方面的需求，而且成為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的組成部分。編制不同類型的旅游功能區(qū)規(guī)劃是當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃和旅游發(fā)展規(guī)劃必不可少的補充。成都市的旅游功能區(qū)規(guī)劃已經(jīng)進行了很好的實踐探索，從戰(zhàn)略規(guī)劃的高度審視和統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，既突出旅游發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容，又涵蓋區(qū)域的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)建設規(guī)劃、生態(tài)建設規(guī)劃內(nèi)容，建立起以旅游業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的城鄉(xiāng)空間布局和土地利用方式，使區(qū)域經(jīng)濟中心、城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和基礎設施等都圍繞旅游業(yè)發(fā)展進行功能布局和生產(chǎn)要素配套，為推動區(qū)域發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

　　三是認為旅游功能區(qū)的劃定可能會產(chǎn)生一些新矛盾，與城鄉(xiāng)規(guī)劃法和風景名勝區(qū)條例發(fā)生沖突。其實，這種理解有誤區(qū)，旅游功能區(qū)規(guī)劃完全可以不必像城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃一樣形成剛性的空間約束。城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間布局在其承載力內(nèi)更注重需要落地的各類有形資源整合與開發(fā)建設及功能配套，而旅游功能區(qū)規(guī)劃突出區(qū)劃內(nèi)的資源稟賦，在生態(tài)、文化、形象甚至制度設計等無形資源上突破空間限制，同時，根據(jù)旅游用地在空間上是不連續(xù)的特點，將那些彼此受益的活動集中起來進行規(guī)劃，為旅游功能服務，相關功能可以疊加。旅游功能區(qū)規(guī)劃可以根據(jù)需要在城市規(guī)劃的空間布局內(nèi)疊加旅游功能，比如整體形象設計和銜接性服務配套、整體經(jīng)營環(huán)境和支持性制度安排等，并不影響規(guī)劃空間內(nèi)既有功能的發(fā)揮，還可以通過增加和完善旅游功能提升城市規(guī)劃的整體服務水平。實際建設過程中，經(jīng)常出現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃單位、風景名勝區(qū)單位、文物保護單位和旅游規(guī)劃單位四位一體，共同謀劃，每種規(guī)劃各有分工，各具特色，旅游功能區(qū)規(guī)劃則強調(diào)以旅游為主體功能，從空間上區(qū)分保護區(qū)(景區(qū))、度假區(qū)、旅游社區(qū)、配套產(chǎn)業(yè)區(qū)、生態(tài)區(qū)等，成為區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的有機組成部分和提檔升級的拉動力量。

　　二、關于旅游規(guī)劃的獨立性、特殊性仍需要深化認識，在旅游法中需要進一步完善旅游規(guī)劃體系和管理體系。

　　目前的旅游法把旅游規(guī)劃和旅游促進作為一章，旅游規(guī)劃的內(nèi)容基本上僅規(guī)定了旅游發(fā)展規(guī)劃，包括旅游發(fā)展規(guī)劃的編制主體、內(nèi)容、與相關規(guī)劃的銜接、對資源保護的要求和評價等內(nèi)容。然而，旅游規(guī)劃的目的是為了解決當前旅游資源保護和利用混亂的問題，由于對象資源的豐富性，僅靠旅游發(fā)展規(guī)劃提需求，顯然無法解決這個問題，也遠遠不能適應當前旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，因此亟需建立一個完整的兼具功能多重性、類型多樣性、立法系統(tǒng)性的旅游規(guī)劃體系。

　　一是提升對旅游規(guī)劃獨特性的認識。旅游規(guī)劃具有獨特性，是一種獨立的、其他規(guī)劃類型無法取代的，也不是其他規(guī)劃類型的一個子類。旅游規(guī)劃有很強的綜合性、系統(tǒng)性、市場性、專業(yè)性，兼具空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、專項規(guī)劃、國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、資源規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等多種規(guī)劃特性。而且，旅游規(guī)劃有跨地域性和跨專業(yè)領域性。旅游規(guī)劃要同時規(guī)劃客源地、目的地和中間媒介等系統(tǒng);旅游規(guī)劃橫跨不同專業(yè)領域，是城市規(guī)劃、園林景觀規(guī)劃等某個規(guī)劃領域下無法涵蓋的，也不是一個單純的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，因此必須作為一種獨立的綜合性專業(yè)規(guī)劃。旅游規(guī)劃已經(jīng)成為一種以系統(tǒng)整合、創(chuàng)造吸引、完善配套服務為核心內(nèi)容的新型規(guī)劃類型，使得旅游規(guī)劃不同于其他規(guī)劃而自成一特殊門類。

　　二是在旅游法中完善旅游規(guī)劃體系。旅游規(guī)劃有很強的綜合性和空間性，具備空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、專項規(guī)劃、國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、資源規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等多種規(guī)劃特性。除了對旅游發(fā)展規(guī)劃的編制主體、內(nèi)容、與相關規(guī)劃的銜接、對資源保護的要求和評價等內(nèi)容需要加以明確之外，更重要的是構建能夠對區(qū)域空間進行控制和管理的旅游規(guī)劃體系，全面涵蓋空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項目規(guī)劃、產(chǎn)品規(guī)劃、服務規(guī)劃、市場營銷規(guī)劃、人才建設規(guī)劃等方面的內(nèi)容。同時，還應督促編制各類控制性和修建性詳細規(guī)劃。

　　三是完善旅游規(guī)劃編制和實施的管理體系。旅游規(guī)劃本身已經(jīng)形成一個新興的行業(yè)，形成了龐大的行業(yè)隊伍，需要建立一套完整的制度體系，通過立法對旅游規(guī)劃單位和旅游規(guī)劃人才等主導旅游規(guī)劃行業(yè)發(fā)展的核心力量加以管理和約束，探索將旅游規(guī)劃設計資質(zhì)單位的資質(zhì)認定與管理，以及旅游規(guī)劃人員資質(zhì)認定與管理納入到法規(guī)當中，從而保障旅游規(guī)劃實踐的指導性。借鑒城鄉(xiāng)規(guī)劃管理經(jīng)驗，旅游規(guī)劃也應當實施完善的監(jiān)督管理機制，保障旅游規(guī)劃的執(zhí)行。重點是：形成針對旅游業(yè)發(fā)展和旅游規(guī)律的評價體系，通過立法加以完善。建立第三方見證檢測監(jiān)理制度和專家評價驗收制度、旅游規(guī)劃實施情況實行年報告制度、旅游規(guī)劃公眾參與制度、旅游規(guī)劃委員會制度、規(guī)劃實時動態(tài)監(jiān)督機制等。

　　三、關于旅游景區(qū)管理制度的爭議存在誤解，設立開放經(jīng)營條件有必要而且有基礎，門票規(guī)范管理更顯迫切。

　　旅游經(jīng)營一章涉及的景區(qū)管理制度主要是兩項：一是景區(qū)開發(fā)經(jīng)營應具備一定的條件，并經(jīng)主管部門批準;二是景區(qū)門票制度，主要包括景區(qū)經(jīng)批準才可有償收取門票;公益性景區(qū)實行政府定價或指導價;其他景區(qū)實行市場定價，但需備案。這兩個問題直接關系到大眾利益，是社會關注熱點，同時也直接涉及相關部門，一直是旅游法爭議的焦點。

　　對此，筆者建議：

　　一是設立景區(qū)開放經(jīng)營條件有必要，而且有現(xiàn)實基礎和可行性，但設立時需要區(qū)別經(jīng)營性景區(qū)和非經(jīng)營性景區(qū)，考慮分類分級進行管理。

　　首先，現(xiàn)有的風景名勝區(qū)、國家森林公園等的設立條件，主要是針對資源保護進行的設立條件，質(zhì)量和安全檢查部門有安全方面的管理，但這些管理不能取代面向游客，以保障安全游覽為目標、專業(yè)化和系統(tǒng)性很強的管理。正是由于景區(qū)的性質(zhì)、類型差異較大，管理主體不同，對其開發(fā)、經(jīng)營、審批條件和保護、利用要求有很大區(qū)別，就更需要設立相關條件。其次，設立景區(qū)開放經(jīng)營條件是可行的。景區(qū)質(zhì)量等級評定標準，已經(jīng)為設立相關條件奠定了很好的技術基礎和實踐基礎。再次，設立條件時需要區(qū)別經(jīng)營性景區(qū)和非經(jīng)營性景區(qū)，對不同類型景區(qū)進行分類分級管理。開放條件主要針對經(jīng)營性景區(qū)，非經(jīng)營性的則宜不作為一般經(jīng)營者管理。為此，需要對以下問題進行深入研究和明確，例如：提煉出旅游配套服務和輔助設施、安全設施和條件到底有哪些，現(xiàn)在存在哪些漏洞，明確行政許可制度需要審核的具體內(nèi)容，提出共同具備的基本條件和服務規(guī)范要求，并明確相關規(guī)定和主管部門，規(guī)定具體程序，這樣才具有操作性。

　　二是通過立法規(guī)范景區(qū)門票和收費，體現(xiàn)兼顧企業(yè)經(jīng)營、資源保護、社會責任、旅游者和居民的利益。

　　景區(qū)門票偏高的問題社會反應強烈，希望旅游法能有所突破。規(guī)范景區(qū)門票和收費是人民群眾的期待，旅游法應該有所涉及。普遍認為，我國的景區(qū)門票過高，在我國，多數(shù)景區(qū)依托國有或集體資源設立，屬于準公共產(chǎn)品，理應體現(xiàn)公益性，讓人民群眾游得起、玩得起。規(guī)范門票和收費已經(jīng)形成了共識，但問題是，如何統(tǒng)籌好各種利益關系，在立法中明確?

　　迫切需要統(tǒng)一認識的主要有：一是現(xiàn)在不少景區(qū)宣稱，提高門票是為了保護資源和控制流量。這顯然不是唯一或者最佳手段，應該探索其他更好的方法取代這種模式，例如旅游法中明確景區(qū)容量控制，并鼓勵對景區(qū)進行分時流量調(diào)控等等。二是深入研究，采取何種門票管理制度才能體現(xiàn)公益性景區(qū)的公益性，使旅游者能真正實現(xiàn)"平等享用旅游資源"的權利。三是，景區(qū)的門票管理，必須要分類管理，公益性景區(qū)實行政府定價或指導價;其他景區(qū)實行市場定價，但需備案，必須將進行合理定價，納入開放條件之一。

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