日前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）?！吨笇?dǎo)意見》明確了到2020年我國農(nóng)村人居環(huán)境改善的指導(dǎo)思想、基本原則、重點(diǎn)任務(wù)等。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司負(fù)責(zé)人及有關(guān)專家對(duì)此進(jìn)行了解讀。

　　1.改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)提出的依據(jù)是什么？

　　住房城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司負(fù)責(zé)人：首要依據(jù)是黨的十八大和十八屆三中會(huì)議、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議精神、以及黨中央和國務(wù)院的各項(xiàng)決策部署。

　　另一個(gè)重要依據(jù)或者說重要基礎(chǔ)就是對(duì)我國農(nóng)村人居環(huán)境治理的發(fā)展階段和未來趨勢的科學(xué)判斷。各國農(nóng)村建設(shè)發(fā)展歷程是具有一定共性的。發(fā)達(dá)國家的學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，二戰(zhàn)后這些國家農(nóng)村建設(shè)都先后經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段，第二階段是農(nóng)村環(huán)境治理階段，第三階段是鄉(xiāng)村景觀美化階段。這是他們自己總結(jié)已經(jīng)走過的歷程所得出的規(guī)律，具有客觀性。這個(gè)三階段規(guī)律在我國不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的農(nóng)村地區(qū)也有所體現(xiàn)?？傮w看目前我國大部分農(nóng)村地區(qū)處于基本生活設(shè)施建設(shè)階段的后期和農(nóng)村環(huán)境治理階段的初期。我國40%的行政村沒有集中供水，大部分村內(nèi)道路沒有硬化，對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理的村莊只有35%，對(duì)生活污水進(jìn)行處理的行政村只有9%。當(dāng)然少部分發(fā)展較好的農(nóng)村已進(jìn)入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)階段。

　　把握農(nóng)村建設(shè)三階段規(guī)律，有利于我們總攬全局，明確當(dāng)前的主要任務(wù)，明確所需要的時(shí)間，明確未來的目標(biāo)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國農(nóng)村人居環(huán)境改善的主要任務(wù)就是完善生活基礎(chǔ)設(shè)施和治理村莊環(huán)境，發(fā)達(dá)國家的第一階段和第二階段共歷時(shí)30多年，我們必須樹立長期努力的思想，緊緊抓住當(dāng)前階段的重點(diǎn)扎實(shí)去做。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是長遠(yuǎn)目標(biāo)，目前沒有條件開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的地方，要知曉未來、展望未來，立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村莊環(huán)境治理階段就注重保持田園風(fēng)貌、不損毀鄉(xiāng)土要素、不破壞傳統(tǒng)文化。

　　正是出于對(duì)農(nóng)村建設(shè)三階段規(guī)律的把握，在指導(dǎo)思想中提出了“以保障農(nóng)民基本生活條件為底線，以村莊環(huán)境整治為重點(diǎn)，以建設(shè)宜居村莊為導(dǎo)向”，在目標(biāo)任務(wù)中提出了“2020年，全國農(nóng)村住房、飲水和出行等基本生活條件得到明顯改善，人居環(huán)境基本實(shí)現(xiàn)干凈、整潔、便捷，建成一批各具特色的美麗宜居村莊”。

　　2.《指導(dǎo)意見》中的基本原則怎么理解和把握？

　　住房城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司負(fù)責(zé)人：基本原則中有兩個(gè)重點(diǎn)需要把握。一個(gè)重點(diǎn)是因地制宜、分類指導(dǎo)和量力而行、循序漸進(jìn)。我國農(nóng)村幅員廣闊，各地情況有很大不同，《指導(dǎo)意見》提出了全國的總體要求，同時(shí)要求各地根據(jù)實(shí)際開展工作。另外，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境改善是一個(gè)長期的、艱巨的任務(wù)，比如，農(nóng)民都能喝到自來水廠提供的水是一項(xiàng)基本生活條件，但實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)恐怕至少需要10年以上的時(shí)間。因此，必須量力而行、循序漸進(jìn)。另一個(gè)重點(diǎn)是指導(dǎo)意見劃出了底線，明確了有些是必須要做的，有些是不可以做的，如基本原則部分中提出的“防止生搬硬套和‘一刀切’、防止大拆大建、做到慎砍樹、禁挖山、不填湖、少拆房，不照搬城市建設(shè)模式，防止貪大求洋、千村一面”等。

　　3.改善農(nóng)村人居環(huán)境為什么要規(guī)劃先行？

　　中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長王凱：正如城市規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù)，是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的重要手段一樣，村莊規(guī)劃是改善農(nóng)村人居環(huán)境的依據(jù)，是指導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重要手段。通過規(guī)劃引導(dǎo)，可以有效規(guī)范農(nóng)村房屋建設(shè)，提高水、路、電、氣、環(huán)衛(wèi)等各類設(shè)施建設(shè)的綜合效益，保障農(nóng)村人居環(huán)境有序改善。

　　到2012年底，我國有58.9萬個(gè)行政村，55%編制了村莊規(guī)劃，但符合農(nóng)村實(shí)際、能較好指導(dǎo)實(shí)施的村莊規(guī)劃也就10%左右，大量村莊建設(shè)無規(guī)可依。規(guī)劃缺失使農(nóng)村建設(shè)出現(xiàn)不少問題：一是鄉(xiāng)村風(fēng)貌和特色喪失，大量村莊既無傳統(tǒng)特色又無地域特點(diǎn)。二是農(nóng)房建設(shè)管理缺乏，農(nóng)房反復(fù)拆建和質(zhì)量差兩種現(xiàn)象并存。三是鄉(xiāng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無序，重復(fù)建設(shè)和投入不足兩種現(xiàn)象并存。四是歷史文化資源缺乏保護(hù)，大拆大建，大量傳統(tǒng)村落、傳統(tǒng)民居等傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)遭到破壞。五是鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。

　　根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，到2020年我國城鎮(zhèn)化水平達(dá)到60%時(shí)，仍將有大量的人口居住在農(nóng)村，農(nóng)村人居環(huán)境改善將是一個(gè)長期而艱巨的任務(wù)，在這個(gè)過程中，我們必須堅(jiān)持規(guī)劃先行。

　　4.如何編好村莊規(guī)劃？

　　中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長王凱：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2008年正式施行，將村莊規(guī)劃正式納入法定規(guī)劃體系。近年來，各地積極推進(jìn)村莊規(guī)劃的編制和實(shí)施，取得了一定成效。但在實(shí)踐中村莊規(guī)劃照搬城市規(guī)劃模式、脫離農(nóng)村實(shí)際、指導(dǎo)性和實(shí)施性較差等問題普遍存在，村莊規(guī)劃質(zhì)量直接影響到指導(dǎo)農(nóng)村人居環(huán)境治理的效果，我們必須在堅(jiān)持規(guī)劃先行的同時(shí)提高規(guī)劃編制質(zhì)量。

　　首先是要編制和完善縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃。縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃是編制好村莊規(guī)劃的重要依據(jù)，在縣域?qū)用嫜芯挎?zhèn)、村人口變化趨勢和村莊發(fā)展態(tài)勢，構(gòu)建以服務(wù)農(nóng)村居民為目的、包含各類公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的不同層次功能圈，明確重點(diǎn)鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)、中心村和一般村的布局，提出不同區(qū)位、不同類型村莊人居環(huán)境改善的重點(diǎn)和時(shí)序，在此基礎(chǔ)上著重編制建設(shè)活動(dòng)較多以及需要加強(qiáng)保護(hù)村莊的規(guī)劃。

　　其次在村莊規(guī)劃編制過程要注意四點(diǎn)：一是注重實(shí)際調(diào)查。通過實(shí)地踏勘、入戶調(diào)查、召開座談會(huì)等多種方式，了解村莊實(shí)際情況和村民真實(shí)需求，是保障村莊規(guī)劃符合農(nóng)村實(shí)際、滿足農(nóng)民需求、體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色的重要前提，切忌簡單套用城市生活的標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施配備。二是堅(jiān)持問題導(dǎo)向。找準(zhǔn)村莊發(fā)展要解決的問題，以及村民生活和村莊建設(shè)管理中存在的主要問題，依據(jù)問題確定規(guī)劃內(nèi)容，增強(qiáng)村莊規(guī)劃的實(shí)用性，特別要在村民的實(shí)際需求上著力謀劃。三是堅(jiān)持整治為主。充分尊重既有村莊格局，尊重村莊與自然環(huán)境及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間的依存關(guān)系，保護(hù)和體現(xiàn)農(nóng)村歷史文化、地區(qū)和民族以及鄉(xiāng)村風(fēng)貌特色。四是堅(jiān)持村民參與。充分尊重村民在生產(chǎn)、土地使用和農(nóng)房建設(shè)上的主體地位，對(duì)農(nóng)民的關(guān)切要體現(xiàn)在規(guī)劃中，建設(shè)項(xiàng)目要與農(nóng)民利益相結(jié)合。在規(guī)劃調(diào)研、編制、審批等各個(gè)環(huán)節(jié)，通過簡明易懂的方式向村民征詢意見、公示規(guī)劃成果，動(dòng)員村民積極參與村莊規(guī)劃編制全過程。

　　5.國家在改善農(nóng)村基本生活條件方面有哪些政策？目標(biāo)是什么？

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶：近年來中央實(shí)施了農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與升級(jí)改造、農(nóng)村危房改造等一系列項(xiàng)目，農(nóng)村基本生產(chǎn)生活條件得到明顯改善。水利部等部門實(shí)施了農(nóng)村飲水安全工程，主要解決農(nóng)村飲水不安全問題。截至2013年底，農(nóng)村集中供水受益人口比例70%以上，4億多農(nóng)村居民飲水問題得到解決。“十二五”期末，要讓所有農(nóng)民都能喝上干凈的水，力爭到2020年，農(nóng)村集中供水受益人口比例達(dá)85%。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門開展了農(nóng)村危房改造，該政策旨在幫助住房最危險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)最貧困農(nóng)戶解決最基本的安全住房，政策支持范圍已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全國農(nóng)村地區(qū)全覆蓋，戶均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也從過去的6000元提高到7500元。政策目標(biāo)是到2020年將基本完成現(xiàn)有危房改造任務(wù)，建立健全農(nóng)村基本住房安全保障長效機(jī)制。交通運(yùn)輸部實(shí)施了農(nóng)村公路建設(shè)工程，包括鄉(xiāng)村道路建設(shè)、公路安保、危橋改造等。截至2012年，通公路的行政村比例達(dá)99%以上，預(yù)計(jì)“十二五”期末，農(nóng)村公路總里程將達(dá)390萬公里，所有行政村將實(shí)現(xiàn)通公路。國家電網(wǎng)等部門實(shí)施了農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造工程，主要對(duì)農(nóng)網(wǎng)進(jìn)行改造，并解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電、無電地區(qū)用電問題。截至2012年，農(nóng)村供電可靠性提高到99%以上，基本消除無電人口。預(yù)計(jì)“十二五”期末，將實(shí)現(xiàn)農(nóng)村電網(wǎng)普遍得到改造，農(nóng)村居民生活用電得到較好保障，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電基本得到解決。

　　6.為什么說農(nóng)村垃圾污水是農(nóng)村人居環(huán)境治理的重點(diǎn)，如何治理？

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶：據(jù)測算，2013年我國村莊生活垃圾產(chǎn)生量約1.5億噸、生活污水產(chǎn)生量約110億噸，均超過了縣城的排放量，與城市的排放量接近。這其中絕大部分村莊垃圾和污水未得到有效處理而直接排放，威脅農(nóng)產(chǎn)品安全和群眾的身心健康。可以說，農(nóng)村生活垃圾和污水造成的污染已經(jīng)成為影響農(nóng)村人居環(huán)境的突出問題。

　　中央高度重視這項(xiàng)工作，2008年國務(wù)院專門召開了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作電視電話會(huì)議，部署了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作，對(duì)農(nóng)村生活污水和垃圾治理提出了要求。有關(guān)部門也積極行動(dòng)，環(huán)境保護(hù)部實(shí)施了農(nóng)村環(huán)境綜合整治，通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”支持農(nóng)村生活污水和垃圾處理以及飲用水源地保護(hù)等；住房城鄉(xiāng)建設(shè)部指導(dǎo)各地完成23萬個(gè)村的村莊整治；農(nóng)業(yè)部開展了農(nóng)村清潔工程，推行垃圾污水和畜禽糞便等的綜合利用。各級(jí)地方政府進(jìn)行了有益的探索，浙江、江蘇等地結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)開展了村莊環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，積累了不少好的經(jīng)驗(yàn)和做法。

　　經(jīng)過有關(guān)部門和各地的多年探索和實(shí)踐，農(nóng)村生活污水和垃圾治理的模式已經(jīng)比較成熟。在縣域?qū)用骈_展垃圾和污水城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理是一種值得推廣的模式，具體做法是實(shí)行城鄉(xiāng)生活垃圾和生活污水治理的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)行。統(tǒng)一管理就是明確牽頭部門，避免多頭管理，理順管理體制；統(tǒng)一規(guī)劃就是充分利用城鎮(zhèn)設(shè)施向農(nóng)村延伸，并打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政界限，統(tǒng)籌建設(shè)處理設(shè)施，減少不必要的浪費(fèi)；統(tǒng)一建設(shè)就是工藝和設(shè)備選型要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)施建設(shè)要統(tǒng)一要求；統(tǒng)一運(yùn)行就是要實(shí)現(xiàn)所有設(shè)施的集約化運(yùn)營管理，有效解決農(nóng)村技術(shù)和管理力量薄弱等問題。目前，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部已經(jīng)在常熟開展了縣域村鎮(zhèn)污水的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)，并印發(fā)了縣域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理試行導(dǎo)則，各地可以具體借鑒常熟的經(jīng)驗(yàn)和該導(dǎo)則開展工作。

　　7.怎樣穩(wěn)步推進(jìn)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)？

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶：近來來，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部等部門結(jié)合自身職能，開展了美麗宜居村莊、生態(tài)鄉(xiāng)村、休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范村等試點(diǎn)，浙江、貴州等地正在開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。綜合來看，宜居鄉(xiāng)村既要宜居也要宜業(yè)，要實(shí)現(xiàn)田園美、村莊美、生活美。田園美就是保持農(nóng)村的優(yōu)美自然風(fēng)光和獨(dú)特的田園景觀，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施有地域或民族特色；村莊美就是保持村落與周邊自然環(huán)境的協(xié)調(diào)，農(nóng)房風(fēng)格、色彩、體量體現(xiàn)鄉(xiāng)村風(fēng)貌，鄉(xiāng)村要素應(yīng)自然淳樸有鄉(xiāng)村特色，村容村貌應(yīng)整潔；生活美就是農(nóng)民能夠就近就業(yè)并且收入較高，生活便利、鄉(xiāng)風(fēng)文明。當(dāng)前，各地可以選擇一些自然條件較好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的村莊穩(wěn)步開展宜居鄉(xiāng)村試點(diǎn)，盡量避免不顧現(xiàn)實(shí)條件超越發(fā)展階段，一味追求高標(biāo)準(zhǔn)、高檔次。

　　8.怎樣建立起持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境改善的長效機(jī)制？

　　中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一組副組長楊尚勤：改善農(nóng)村人居環(huán)境，任務(wù)十分繁重，是一項(xiàng)長期的基礎(chǔ)性工作，不可能畢其功于一役。因此必須做長期艱苦努力的思想準(zhǔn)備，建立起持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境改善的長效機(jī)制。

　　一要建立工作推進(jìn)機(jī)制。浙江等地的經(jīng)驗(yàn)表明，黨政一把手的高度重視、有效的工作推進(jìn)機(jī)制、多年的堅(jiān)持不懈是做好農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵所在。各級(jí)黨委、政府要充分認(rèn)識(shí)重要意義，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，擺上重要議事日程，納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局統(tǒng)籌謀劃。要堅(jiān)持一張藍(lán)圖畫到底，一屆接著一屆干。要建立部門聯(lián)動(dòng)、分工明確的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，科學(xué)編制規(guī)劃，統(tǒng)籌安排建設(shè)任務(wù)，夯實(shí)各有關(guān)部門的工作責(zé)任。

　　二要建立資金投入機(jī)制?？傮w來看，我國農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)歷史欠賬較多，還處在較低水平。在投入總量不足的同時(shí)，也存在資金使用效益不高的問題，因而必須創(chuàng)新投入方式。要建立政府主導(dǎo)、村民參與、社會(huì)支持的投入機(jī)制，中央財(cái)政要重點(diǎn)向中西部和貧困地區(qū)傾斜。針對(duì)資金使用分散的問題，要按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、形成合力”的原則，以縣為主整合涉農(nóng)資金。要完善村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的積極性。

　　三要建立管護(hù)長效機(jī)制。農(nóng)村人居環(huán)境，三分在建、七分在管。一些地方通過集中整治較大地改善了基礎(chǔ)設(shè)施，但不久便出現(xiàn)了設(shè)施閑置破損、雜物亂堆亂放、垃圾污水依舊等問題，原因是沒有建立起管護(hù)長效機(jī)制。村莊道路、供排水、垃圾和污水治理等公用設(shè)施的運(yùn)行管護(hù)，要做到有制度、有資金、有人員，要積極探索建立縣鄉(xiāng)財(cái)政補(bǔ)助、村集體補(bǔ)貼、住戶適量付費(fèi)相結(jié)合的管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障制度，建立專業(yè)管護(hù)隊(duì)伍，確保人居環(huán)境建設(shè)的成果能持續(xù)發(fā)揮作用。

　　四要建立多方參與機(jī)制。改善農(nóng)村人居環(huán)境，要建立政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體和社會(huì)參與相結(jié)合的機(jī)制。政府主導(dǎo)，就是要把工作重點(diǎn)放在總體部署、整合資金、制定規(guī)劃、示范推廣等方面，而不是大包大攬。農(nóng)民主體，就是要體現(xiàn)“村民議村民定、村民建村民管”，充分發(fā)揮各村民組織作用，建立民主決策機(jī)制，完善村務(wù)公開，以使村民全過程參與項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)、管理和監(jiān)督。社會(huì)參與，就是要引導(dǎo)激勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)、社會(huì)各界資助建設(shè)，探索政府通過委托、承包、采購等方式向社會(huì)購買村莊規(guī)劃建設(shè)、垃圾污水處理等公共服務(wù)。


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