2019年1月23日，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”;要科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、加強(qiáng)協(xié)調(diào)性，強(qiáng)化規(guī)劃?rùn)?quán)威，改進(jìn)規(guī)劃審批，健全用途管制，監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。其實(shí)在此之前，尋求各項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)一、銜接及分級(jí)管理的國(guó)土空間規(guī)劃體系就屢屢在中央文件中被重點(diǎn)提及。關(guān)于如何推進(jìn)多規(guī)融合，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，也是眾多專(zhuān)家討論的焦點(diǎn)。
 

現(xiàn)實(shí)背景：各類(lèi)規(guī)劃自成體系、缺乏銜接、各自為戰(zhàn)

規(guī)劃名目繁多

據(jù)中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)經(jīng)法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有83種，在名稱(chēng)上一般叫做“規(guī)劃”;而據(jù)發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)共編制了156個(gè)行業(yè)規(guī)劃，省、地(市)、縣三級(jí)政府編制的規(guī)劃綱要、重點(diǎn)專(zhuān)業(yè)規(guī)劃多達(dá)7300余項(xiàng)，各類(lèi)規(guī)劃名目繁多。

規(guī)則體系各異

城鄉(xiāng)規(guī)劃有《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB50137—2011)《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB50188—2007);土地利用規(guī)劃有《全國(guó)土地分類(lèi)(過(guò)渡期)》《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》(GB/T21010—2007)，以及市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)土地利用總體規(guī)劃中相應(yīng)的分類(lèi)體系;旅游發(fā)展規(guī)劃有《旅游規(guī)劃通則》(GB/T18971—2003)，各類(lèi)規(guī)劃均自成體系，對(duì)接困難。

多規(guī)合作存在技術(shù)障礙

各類(lèi)空間規(guī)劃存在編制基礎(chǔ)缺乏協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)資料、統(tǒng)計(jì)口徑、用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)等各類(lèi)要素不統(tǒng)一，規(guī)劃基期、規(guī)劃期不同的技術(shù)障礙，使得“多規(guī)合一”存在銜接難度大，成本高的問(wèn)題。
 

“多規(guī)合一”政策理論實(shí)踐

近年來(lái)，“多規(guī)合一”成為規(guī)劃界理論研究和實(shí)踐的熱點(diǎn)。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出“建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系”、“一張藍(lán)圖干到底”的要求，隨后《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014—2020》《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》等政策出臺(tái)，使多規(guī)合一成為規(guī)劃改革的熱點(diǎn)和核心抓手。

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》

提出要“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開(kāi)發(fā)管制邊界，落實(shí)用途管制”，“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制職責(zé)”。

2013年12月 中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議

習(xí)近平總書(shū)記在會(huì)議講話(huà)中指出，積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以這個(gè)為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。

2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》

其重要觀點(diǎn)“加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國(guó)土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等‘多規(guī)合一’”，成為“多規(guī)合一”的行動(dòng)綱領(lǐng)，同時(shí)也標(biāo)志著多規(guī)合一上升至國(guó)家政策?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》發(fā)布之后，中央展開(kāi)了一系列試點(diǎn)工作，由海南、寧夏回族自治區(qū)等省份擴(kuò)展到9省，試點(diǎn)級(jí)別也從省級(jí)、市級(jí)發(fā)展到縣級(jí)。

2014年8月《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》

通過(guò)開(kāi)展試點(diǎn)工作，探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃“多規(guī)合一”的具體思路，研究提出可復(fù)制、可推廣的“多規(guī)合一”試點(diǎn)方案。同時(shí)，探索完善市縣空間規(guī)劃體系，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制?！锻ㄖ诽岢鲈谌珖?guó)28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》

方案指出要構(gòu)建“以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途關(guān)注為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”，構(gòu)建“以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”。

2016年《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》

總體要求省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，全面摸清并分析國(guó)土空間本底條件，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界(以下稱(chēng)“三區(qū)三線(xiàn)”)，注重開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線(xiàn)落地，統(tǒng)籌各類(lèi)空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的省級(jí)空間規(guī)劃，為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”、建立健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范。

2017年10月18日《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告》

報(bào)告指出要構(gòu)建“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為。

2018年2月28日《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》

要求自然資源部整合原國(guó)土資源部的國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃管理職責(zé)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，負(fù)責(zé)建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施。

具體包括：推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，組織編制并監(jiān)督實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃和相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，建立國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警體系。組織劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等控制線(xiàn)，構(gòu)建節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局。建立健全國(guó)土空間用途管制制度，研究擬訂城鄉(xiāng)規(guī)劃政策并監(jiān)督實(shí)施。組織擬訂并實(shí)施土地、海洋等自然資源年度利用計(jì)劃。負(fù)責(zé)土地、海域、海島等國(guó)土空間用途轉(zhuǎn)用工作。

2018年5月18日 全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)

習(xí)近平總書(shū)記指出要全面推動(dòng)綠色發(fā)展，重點(diǎn)是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)布局，調(diào)整區(qū)域流域產(chǎn)業(yè)布局，培育壯大生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)。李克強(qiáng)總理指出，要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和協(xié)調(diào)有序的國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)、區(qū)域統(tǒng)籌、綜合治理，完善自然保護(hù)地管理體制機(jī)制。

李克強(qiáng)書(shū)記指出要要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)，構(gòu)筑生態(tài)安全屏障。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和協(xié)調(diào)有序的國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，堅(jiān)持山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、區(qū)域統(tǒng)籌、綜合治理，完善自然保護(hù)地管理體制機(jī)制。堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)、協(xié)同發(fā)揮政府主導(dǎo)和企業(yè)主體作用、協(xié)同打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和生態(tài)文明建設(shè)持久戰(zhàn)。

2018年12月 《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》

中央統(tǒng)一規(guī)劃體系，明確國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用。強(qiáng)調(diào)應(yīng)該理順規(guī)劃關(guān)系立足新形勢(shì)新任務(wù)新要求，明確各類(lèi)規(guī)劃功能定位，理順國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和國(guó)家級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的相互關(guān)系，避免交叉重復(fù)和矛盾沖突。統(tǒng)一規(guī)劃體系，形成規(guī)劃合力堅(jiān)持下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級(jí)規(guī)劃服務(wù)上級(jí)規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國(guó)家、省、市縣各級(jí)規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系。
 

國(guó)土空間規(guī)劃將統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)規(guī)劃

《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》的實(shí)施將進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。針對(duì)如何推進(jìn)規(guī)劃融合，更好的實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，解決當(dāng)前空間規(guī)劃重疊的問(wèn)題，各部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者對(duì)此建言獻(xiàn)策，提出構(gòu)想和建議。

陸昊：規(guī)劃不是某一專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，而應(yīng)是國(guó)土空間規(guī)劃

(國(guó)家自然資源部黨組書(shū)記、部長(zhǎng))

在空間規(guī)劃體系和理念中，規(guī)劃既不是城鄉(xiāng)規(guī)劃也不是土地利用規(guī)劃，而應(yīng)該是國(guó)土空間規(guī)劃。要集約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，用更少的新增建設(shè)用地指標(biāo)，支撐新的經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)。對(duì)建設(shè)用地規(guī)劃，要先搞清楚高效利用區(qū)、低效利用區(qū)、閑置土地的情況，閑置土地盡快使用，低效利用土地要會(huì)同其他部門(mén)提高使用效率。要建立不同層級(jí)能夠全覆蓋的國(guó)土空間劃分體系(如城鎮(zhèn)建設(shè)用地、生態(tài)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)等)，各個(gè)分類(lèi)之間是一級(jí)并列的，不能有大規(guī)模交叉。合理劃分之后在相應(yīng)層級(jí)、相應(yīng)分區(qū)類(lèi)型中建立規(guī)劃體系和管控細(xì)則。自然資源部將從邏輯、法理、技術(shù)方面進(jìn)行探索，尤其要搞清楚農(nóng)業(yè)區(qū)和生態(tài)區(qū)的關(guān)系。

趙毓芳：新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃工作的重要意義

(自然資源部規(guī)劃司副司長(zhǎng))

一是要堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，構(gòu)建科學(xué)適度有序的國(guó)土空間布局體系，引導(dǎo)建立區(qū)域協(xié)調(diào)功能互補(bǔ)的空間格局。二是要推進(jìn)國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展，將山水林田湖草作為生命共同體，統(tǒng)籌謀劃自然資源的開(kāi)發(fā)利用、整治修復(fù)，提升國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)利用水平。三是要強(qiáng)化規(guī)劃的約束性、指導(dǎo)性和引領(lǐng)性，在自然資源統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，形成全域全類(lèi)型空間管制措施。

莊少勤：國(guó)土空間規(guī)劃要注重目標(biāo)、問(wèn)題和運(yùn)行機(jī)制

(自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局局長(zhǎng))

國(guó)土空間規(guī)劃的理論、方法和實(shí)踐，要順應(yīng)生態(tài)文明新時(shí)代發(fā)展的要求而優(yōu)化。作為謀劃空間發(fā)展和空間治理的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、制度性工具，國(guó)土空間規(guī)劃要注重目標(biāo)、問(wèn)題和運(yùn)行導(dǎo)向，要圍繞前瞻性、科學(xué)性和操作性，分析地區(qū)的發(fā)展動(dòng)力、推斷未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)、布局地區(qū)V4.0空間，從而制定管用、適用、好用的規(guī)劃。

孫安軍：城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型

(中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)理事長(zhǎng))

空間規(guī)劃的改革過(guò)程是一種“揚(yáng)棄”過(guò)程，新的國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)該傳承城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，統(tǒng)籌作用，傳導(dǎo)機(jī)制和科學(xué)決策機(jī)制。

賈克敬：國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建

(中國(guó)土地學(xué)會(huì)土地規(guī)劃分會(huì)秘書(shū)長(zhǎng))

首先，新時(shí)代的國(guó)土規(guī)劃必須以生態(tài)文明為基礎(chǔ)，強(qiáng)化底線(xiàn)安全意識(shí);其次，新時(shí)代的國(guó)土規(guī)劃是一個(gè)繼承與創(chuàng)新的國(guó)土規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等都各有所長(zhǎng)，應(yīng)該取長(zhǎng)補(bǔ)短;第三，應(yīng)該是一個(gè)以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)引導(dǎo)國(guó)土空間格局優(yōu)化的的規(guī)劃;第四，必須能夠協(xié)調(diào)國(guó)土空間利用的矛盾;第五，國(guó)土規(guī)劃應(yīng)該是一個(gè)覆蓋和引導(dǎo)全域生產(chǎn)力布局的規(guī)劃;第六，是一個(gè)注重集約節(jié)約、推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式的規(guī)劃;第七，一個(gè)施行全域全類(lèi)型國(guó)土空間用途管制的規(guī)劃;最后，是能夠促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和提升國(guó)土空間質(zhì)量功能的規(guī)劃。

林堅(jiān)：空間規(guī)劃是實(shí)施國(guó)土空間用途管制的基礎(chǔ)

(北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院城市與區(qū)域規(guī)劃系主任/教授)

國(guó)土空間首先是自然資源的載體，而自然資源監(jiān)管包括載體使用許可、載體產(chǎn)權(quán)許可和產(chǎn)品生產(chǎn)許可，國(guó)土空間用途管制對(duì)應(yīng)資源載體使用許可，是產(chǎn)品生產(chǎn)許可和載體產(chǎn)權(quán)許可的前置條件。我國(guó)現(xiàn)有的空間規(guī)劃體系存在規(guī)劃種類(lèi)多，內(nèi)容、管理邏輯基本相同，產(chǎn)生沖突的矛盾焦點(diǎn)是土地發(fā)展權(quán)管理權(quán)力;國(guó)家推進(jìn)以資源保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)的一級(jí)土地發(fā)展權(quán)管理，對(duì)屬于地方事權(quán)的二級(jí)土地發(fā)展權(quán)管理將產(chǎn)生更強(qiáng)的約束力。

張曉玲：集聚開(kāi)發(fā)應(yīng)成為國(guó)土開(kāi)發(fā)的主要方式

(中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院總工程師 )

應(yīng)將集聚開(kāi)發(fā)作為國(guó)土開(kāi)發(fā)的主要方式。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用應(yīng)該與資源環(huán)境承載能力匹配，強(qiáng)調(diào)效率和效益;同時(shí)應(yīng)對(duì)國(guó)土實(shí)施差別化保護(hù)，將國(guó)土綜合整治為主要手段，注重改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，加快和提升國(guó)土功能;要加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，并注重通過(guò)引導(dǎo)和管控來(lái)優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)。

樊杰：建立健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度

(全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院副院長(zhǎng))

要堅(jiān)持中國(guó)特色，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步加強(qiáng)空間管治的剛性約束力。同時(shí)，要著力補(bǔ)齊短板，進(jìn)一步提升空間治理能力的現(xiàn)代化水平，理順國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，并充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制使國(guó)土空間真正得以合理開(kāi)發(fā)和保護(hù)。