無(wú)數(shù)失敗和失誤的教訓(xùn)告訴人們，旅游目的地要贏得旅游業(yè)健康的發(fā)展，需要科學(xué)合理的規(guī)劃。一個(gè)好的旅游發(fā)展總體規(guī)劃是旅游目的地發(fā)展所必不可少的。在過(guò)去的十幾年中，尤其是最近幾年內(nèi)，全國(guó)出現(xiàn)了一個(gè)編制旅游發(fā)展規(guī)劃的熱潮。省、自治區(qū)和直轄市在編制規(guī)劃，大中小城市以及縣、區(qū)也在編制規(guī)劃，甚至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也編制類似的規(guī)劃。需求拉動(dòng)了供給，目前國(guó)內(nèi)參與旅游規(guī)劃編制的單位和人員也越來(lái)越多，從政府主管部門到政府研究機(jī)構(gòu)，從大型的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)單位到國(guó)家重點(diǎn)的研究院所，從各類大專院校到私營(yíng)公司，甚至也有一些個(gè)人臨時(shí)搭起的班子。譬如就有大專院校同時(shí)并存幾個(gè)旅游規(guī)劃的編制機(jī)構(gòu)；當(dāng)然，也有人同時(shí)參與多個(gè)規(guī)劃的編制。

       近年來(lái)，一些國(guó)際機(jī)構(gòu)和境外咨詢機(jī)構(gòu)也加入進(jìn)來(lái)，使中國(guó)旅游發(fā)展規(guī)劃的編制開(kāi)始走向“國(guó)際化”。參與編制旅游規(guī)劃的人員也非常廣泛，幾乎包括了相關(guān)領(lǐng)域的各類專業(yè)人員，一時(shí)間全國(guó)也出現(xiàn)了一大批旅游規(guī)劃專家。優(yōu)秀的規(guī)劃自然不少，但是，存在的問(wèn)題也不少。針對(duì)全國(guó)旅游規(guī)劃編制中的問(wèn)題，國(guó)家旅游局也公布了《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》，建立了規(guī)劃資格認(rèn)定制度，試圖規(guī)范旅游規(guī)劃行為，是旅游規(guī)劃在旅游發(fā)展中發(fā)揮更大、更好的作用。但是， 從全國(guó)的情況來(lái)看，旅游規(guī)劃中仍然存在一些問(wèn)題需要探討，存在一些誤區(qū)應(yīng)當(dāng)跨越。

       誤區(qū)之一，編制規(guī)劃的目的。這個(gè)問(wèn)題似乎不難回答，可是答案卻是多方面的。目的之一，是完成上級(jí)交辦的任務(wù)。在我國(guó)把旅游業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)產(chǎn)業(yè)后，地方政府在制定五年計(jì)劃或長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃時(shí)，旅游部門必須制定相應(yīng)的旅游發(fā)展規(guī)劃，有關(guān)上級(jí)——特別是主管上級(jí)——有指示，要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)拿出旅游規(guī)劃來(lái)，當(dāng)然這個(gè)任務(wù)是必須完成。目的之二，是向上級(jí)要錢。雖然整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制正在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，但政府在投資方面，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)或新產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，這種投資仍然是十分重要的；但是，政府資金的分配方式有時(shí)也難免有“關(guān)系”的因素，然而“關(guān)系”還必須有成文的規(guī)劃來(lái)支持。其三是招商引資。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，地方政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到外來(lái)資金和民間資金對(duì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重要作用，但是投資者也不糊涂，沒(méi)有寫(xiě)在本子上、畫(huà)在圖上的實(shí)實(shí)在在的規(guī)劃，是難以真正引來(lái)投資人的。當(dāng)然，也有一些地方政府的確希望通過(guò)專業(yè)人員的知識(shí)和技術(shù)，編制一個(gè)科學(xué)可行的旅游發(fā)展規(guī)劃，以期用以指導(dǎo)當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展的實(shí)踐，借助旅游業(yè)——這個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)的拉力，謀取本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步。如與前三個(gè)目的比起來(lái)，現(xiàn)在，追求第四個(gè)目的的地方已越來(lái)越多。

       誤區(qū)之二，請(qǐng)誰(shuí)來(lái)編制規(guī)劃?，F(xiàn)在，國(guó)家旅游局已經(jīng)公布了幾批具有編制旅游規(guī)劃資格的單位，不過(guò)目前數(shù)量還不多，由于對(duì)規(guī)劃單位資質(zhì)設(shè)立了一些門檻，目前多數(shù)規(guī)劃編制單位還處于正在申請(qǐng)或準(zhǔn)備申請(qǐng)的過(guò)程之中。不過(guò)，國(guó)家旅游局和地方旅游局目前還沒(méi)有把資質(zhì)作為編制規(guī)劃的必要條件，沒(méi)有資質(zhì)仍然可以編制規(guī)劃，只要委托方認(rèn)可就可以。從全國(guó)的情況來(lái)看，委托方選擇規(guī)劃單位主要是這樣四種途徑：慕名求助；主管部門或上級(jí)單位推薦；規(guī)劃單位毛遂自薦；招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)遴選。盡管目前在總體上已經(jīng)供大于求，但是由于信息不暢和時(shí)間等多方面的因素，委托方在有關(guān)規(guī)劃單位的選擇上，空間和余地也并不很大。實(shí)際上，對(duì)規(guī)劃編制單位的能力和水平，常常也難以準(zhǔn)確判定。有些單位，為了顯示陣容，經(jīng)常把一些不相干的人員也列入規(guī)劃組成員名單，有的可能根本沒(méi)有參與實(shí)際工作，有的被列人名單的人甚至連本人也不知道。有的規(guī)劃編制人員是從社會(huì)上聘請(qǐng)來(lái)的，但規(guī)劃文本上卻把參與工作的人員換成了這些人員的相關(guān)單位，其實(shí)，這些人員可能早已離開(kāi)原來(lái)的單位，參與規(guī)劃編制屬個(gè)人行為。最近看到一些旅游規(guī)劃的文本，上面除了主持單位外，竟然列出了許多單位，包括研究所、設(shè)計(jì)院、研究中心、大專院校、企業(yè)集團(tuán)以及旅游行政主管部門等等。那么，這樣的旅游規(guī)劃是由主持編制的單位為規(guī)劃負(fù)責(zé)呢，還是由名單上所列全部單位負(fù)責(zé)，還是有哪些曾經(jīng)或現(xiàn)在還在這些單位供職的個(gè)人負(fù)責(zé)？另外還有一個(gè)看來(lái)似乎不合邏輯但是又非常流行的做法，就是規(guī)劃單位竟然包括委托方和被委托方。值得指出的是，有一段時(shí)期，大家似乎都有一個(gè)共同的看法，認(rèn)為海外咨詢公司作規(guī)劃時(shí)的考察和研究是非常認(rèn)真的，提出的觀點(diǎn)也是非常犀利的、不考慮情面的；不向國(guó)內(nèi)有些專家不靠嚴(yán)肅認(rèn)真的調(diào)查和分析，而是靠“大牌子”、“大智慧”，靠電腦“搬塊”，以致鬧出了一個(gè)個(gè)規(guī)劃輾轉(zhuǎn)照抄和張冠李戴的笑話來(lái)。但是，一些聘請(qǐng)境外咨詢公司編制的省級(jí)旅游規(guī)劃，竟然署名是世界旅游組織、國(guó)家旅游局和當(dāng)?shù)芈糜尉帧Ｄ敲?，這個(gè)規(guī)劃是這三個(gè)具有明顯官方背景的機(jī)構(gòu)編制的，還是它們共同委托另一方編制的，是這三個(gè)官方機(jī)構(gòu)為之負(fù)責(zé)，還是被委托的咨詢公司為之負(fù)責(zé)。至于境外咨詢公司的資質(zhì)問(wèn)題，那也就只有另作別論了。

       誤區(qū)之三，到底規(guī)劃什么。即將作為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的《旅游規(guī)劃通則》中，規(guī)定了旅游規(guī)劃的層次和具體要求，如總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容等等，甚至連細(xì)節(jié)都有說(shuō)法。但是，目前人們所做的旅游規(guī)劃卻仍是五花八門，讓人難以看出什么類別、范圍或?qū)哟蝸?lái)。在具體的做法上，也常常大相徑庭，比如有的文本可能三四萬(wàn)字或者更少，其格式好似法律條款；有的文本則是洋洋數(shù)十萬(wàn)字，甚至上百萬(wàn)字，其詳盡程度不亞于一部教科書(shū)；有的甚至形成了一套數(shù)十文本數(shù)百萬(wàn)字的文本系列；也有由一套文本和其他形式組成的成果，既有正本，又有副本，有詳細(xì)的文本，還有簡(jiǎn)本，另外還有各類單項(xiàng)報(bào)告。圖件更是五花八門，不僅有精美的規(guī)劃平面圖，還有鳥(niǎo)瞰圖、透視圖、示意圖、效果圖，有的還有遙感圖。一些文本中講述了一些放之四海而皆準(zhǔn)的大道理，或者幾乎把所有相關(guān)的資料都放人文本，從國(guó)外講到國(guó)內(nèi)，從歷史講到今天，尤其是關(guān)于旅游資源的部分，更是事無(wú)巨細(xì)，把所有可以稱作資源的東西統(tǒng)統(tǒng)都羅列出來(lái)。這些年來(lái)，由于海外咨詢公司的介入，由于國(guó)家的差異和良莠不齊水平，因此規(guī)劃的文本也略顯了一點(diǎn)千姿百態(tài)，但是因?yàn)檫@是外國(guó)人做的，則另外有其評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)，甚至在中國(guó)人眼里沒(méi)有邏輯的東西，也經(jīng)常被當(dāng)作大膽創(chuàng)新而大獲贊揚(yáng)。

       誤區(qū)之四，規(guī)劃的質(zhì)量誰(shuí)來(lái)審定。按照國(guó)家旅游局通則的規(guī)定，旅游總體規(guī)劃要經(jīng)過(guò)評(píng)審，至于由誰(shuí)評(píng)審并沒(méi)有嚴(yán)格的要求。盡管從道理上說(shuō)，是否需要評(píng)審和如何評(píng)審應(yīng)該是委托方的事，但是由于種種原因，不少規(guī)劃的評(píng)審工作實(shí)際上還是由規(guī)劃方來(lái)協(xié)助組織。有的時(shí)候請(qǐng)了一些熟悉的朋友來(lái)捧場(chǎng)；有的時(shí)候又竟然請(qǐng)來(lái)了一些根本對(duì)旅游或旅游規(guī)劃不了解的外行；還有時(shí)候，由于體制原因、門戶之見(jiàn)或地方利益作怪，無(wú)論多好的規(guī)劃就是不予通過(guò)；但是也有時(shí)候，問(wèn)題再多的規(guī)劃也落了個(gè)皆大歡喜。另一方面，評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)也是一個(gè)值得研究的問(wèn)題，比如就有這樣的時(shí)候，由于委托方急于要想通過(guò)或者急于要得到上級(jí)的嘉獎(jiǎng)，在某種形式的授意或暗示下，評(píng)審也就只是一種走過(guò)場(chǎng)，而且往往還會(huì)評(píng)出一些具有國(guó)際領(lǐng)先水平、國(guó)際先進(jìn)水平、國(guó)際一流水平或國(guó)內(nèi)領(lǐng)先水平、國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平、國(guó)內(nèi)一流水平的規(guī)劃來(lái)。評(píng)審組的成員不同，評(píng)審的程序不同，不知這些國(guó)際領(lǐng)先、國(guó)內(nèi)先進(jìn)是如何比較出來(lái)的。如作為一種規(guī)范化行為，評(píng)審或也不失為規(guī)劃工作的最后把關(guān)程序；如果流于非規(guī)范的運(yùn)作，評(píng)審也就沒(méi)有什么真實(shí)的意義。實(shí)際上，如果作為一種咨詢行為，只要甲方認(rèn)可或雙方都嚴(yán)格地履行了合同，由第三方進(jìn)行評(píng)審并無(wú)多大必要，而缺乏依據(jù)的規(guī)劃結(jié)果的等級(jí)認(rèn)定也同樣地沒(méi)有什么價(jià)值。

       誤區(qū)之五，規(guī)劃如何實(shí)施。實(shí)際上，規(guī)劃的過(guò)程是重要的，因?yàn)橐?guī)劃的過(guò)程是了解實(shí)際，反復(fù)探討、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的過(guò)程。當(dāng)然，結(jié)果也是重要的，但是，結(jié)果的關(guān)鍵不是一個(gè)漂亮的文本，而是符合實(shí)際情況能夠?qū)嵤┑囊?guī)劃內(nèi)容。因此，真正理解這個(gè)規(guī)劃是實(shí)施規(guī)劃的基礎(chǔ)。這里還有一個(gè)認(rèn)識(shí)上的偏差，把旅游發(fā)展的總體規(guī)劃視同于城市規(guī)劃，總是希望通過(guò)立法的程序批準(zhǔn)，然后不折不扣地執(zhí)行。實(shí)際上，旅游的發(fā)展在很大程度上一直受著外界因素的影響，市場(chǎng)的敏感性也很大，企圖用一種不變的方式來(lái)對(duì)付不斷變化的市場(chǎng)需求，恐怕是難以如愿的。因此，隨著旅游業(yè)的發(fā)展，國(guó)家旅游主管部門也應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)劃的要求提出相應(yīng)的調(diào)整。

      編制旅游規(guī)劃的熱潮仍然在繼續(xù)，每年全國(guó)都有大批各式各樣的旅游規(guī)劃問(wèn)世。但是，隨著中國(guó)旅游業(yè)的不斷成熟，旅游需求的不斷擴(kuò)大，旅游規(guī)劃再以原有辦法編制、旅游規(guī)劃再以老面孔出現(xiàn)，可能就會(huì)有些不合時(shí)宜了。所以我們旅游研究中心才決定在京召開(kāi)這樣一次旅游規(guī)劃專家座談會(huì)，邀請(qǐng)大家一起來(lái)商討如何謀求中國(guó)旅游規(guī)劃的新進(jìn)步、新發(fā)展。本論文集的編輯出版，就是為了把大家的這些意見(jiàn)匯總起來(lái)，傳播出去，進(jìn)行更加廣泛的交流，以期引起全國(guó)更多同行的更多關(guān)注，通過(guò)更大范圍的努力，對(duì)中國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展有所貢獻(xiàn)。
 

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