農村城鎮(zhèn)化的作用和意義

　　農村城鎮(zhèn)化能夠緩解人口壓力與土地承載力的矛盾，為農村人口發(fā)展提供更大的發(fā)展空間。在農業(yè)社會里，人口的生存主要依賴于耕地上的農產品產出，人口數量的不斷增長對土地承載能力的要求不斷提高，而土地資源的供給則幾乎具有完全剛性約束，人們因此要么過度開荒墾地、圍湖造田，要么對耕地進行掠奪式耕種而毫無休養(yǎng)生息的喘息機會，致使農業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到破壞，土地肥力不斷下降，最終離不可持續(xù)發(fā)展的距離越來越近。

　　農村城鎮(zhèn)化則是打破自我封閉的傳統(tǒng)農業(yè)社會里人們單純依賴耕地的結構轉換，與農村城鎮(zhèn)化同時進行的農村工業(yè)化。至少從幾個方面緩解農村人口壓力和人地關系緊張的矛盾：一是新產業(yè)貢獻，即工業(yè)產品的生產及其增長使人們獲得了土地以外的生存消費品來源，即使是以農產品為原料的加工業(yè)也因其對農業(yè)初級產品的精細深加工而產生了大量的附加值；二是人口空間轉移貢獻，即在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的同時，越來越多的農業(yè)（農村）人口從土地上轉移出處，留在農村地區(qū)的人口有了更大的發(fā)展空間，人地關系得以改善；三是在農村人口份額降低和人地關系改善后由于農業(yè)能夠實現(xiàn)規(guī)模經營，農產品剩余（或農產品商品率）將可望大幅度上升，從而能夠為城市人口提供更多的糧食和工業(yè)原料，繼而促進農村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，形成可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)。

　　城鎮(zhèn)建設用地不僅是以土地換發(fā)展，同時比非城鎮(zhèn)化式的分散建設節(jié)省耕地

　　農村經濟的工業(yè)化、非農化既是經濟現(xiàn)代化過程出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象，也是推動農村城鎮(zhèn)化的根本動因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、其他非農產業(yè)及其就業(yè)人口和相關人口在城鎮(zhèn)的集聚，勢必會增長城鎮(zhèn)建設用地，這一問題已引起政府部門和不少學術界人士的關注。這種關注對于農村城鎮(zhèn)化建設中有效率、合理地使用耕地是非常必要的，但不應當認為農村城鎮(zhèn)化就是一種"侵占"或"浪費"土地的現(xiàn)象和過程。誠然，城鎮(zhèn)基礎設施及城鎮(zhèn)非農產業(yè)的生產經營要占用相當數量的土地，但這種占用是為了滿足非農產業(yè)生產經營活動在城鎮(zhèn)集聚和發(fā)生的需要，在這部分被占用的土地上將創(chuàng)造出比它用于農業(yè)生產產出更大的價值和更多的社會財富，這種"以土地換發(fā)展"的城鎮(zhèn)建設是必要和值得的。與此同時，非農產業(yè)在城鎮(zhèn)的集聚比天女散花式地分布于廣大的鄉(xiāng)村更能共享基礎設施，節(jié)約基建和項目耕地占用。農村人口的城鎮(zhèn)化會增加城鎮(zhèn)建房占地，但在增加這部分占地的同時，能節(jié)約更多的農村人口建房占地。根據管理部門20世紀90年代初期的分析匡算，每增加一個城鎮(zhèn)人口需要占用的土地面積（包括就業(yè)和生活用地）是80～100平方米，即0.12～0.15畝。來自國家土地管理局的信息表明，我國農村人口人均宅基地占地情況是，北方80平方米左右，南方50～60平方米。此外，鄉(xiāng)村建設用地還包括學校、醫(yī)院、商店等二、三產業(yè)用地，這部分占地與農民宅基地面積之比為1.5∶1。換言之，農村人均宅基地加上鄉(xiāng)村建設用地，北方超過160平方米，南方超過100平方米，明顯高出城鎮(zhèn)建設和住房占地。建設部的統(tǒng)計還表明，每個城鎮(zhèn)人口實際所占用的耕地為7～17平方米，小城鎮(zhèn)建設用地中大約1/3是耕地。此外，合理的城鎮(zhèn)建設規(guī)劃可以節(jié)約建設用地5％～10％，同樣面積的土地，城鎮(zhèn)建設的合理規(guī)劃和布局，要比農村建設多出70％以上的使用面積。具有顯著的正相關關系。以江蘇省為例，該省通過村鎮(zhèn)建設規(guī)劃區(qū)和基本農田保護區(qū)"兩區(qū)"劃定工作，將使農村自然村落從28.9萬個縮并為2.03萬個中心村和3.11萬個基層村，僅是這種初級層次的村莊合并和村鎮(zhèn)規(guī)劃如能全部實現(xiàn)，即可增加復墾耕地約300萬畝。

　　農村城鎮(zhèn)化既可以緩和大城市過度集聚所產生的"城市病"，又可以消除農村非農產業(yè)過度分散所產生的"農村病"。

　　在許多發(fā)展中國家，包括發(fā)達國家的一些大都市里，由于人口大量膨脹，微觀城市化水平超過了工業(yè)化和城市基礎設施超載能力及城市管理水平，出現(xiàn)了諸如交通擁擠不堪、住房狹小緊張、環(huán)境污染惡化、失業(yè)率居高不下、貧困兩極分化、社會秩序混亂等"城市病"。在中華人民共和國建立的幾十年里，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展長期滯后，除了工業(yè)化模式的影響，另一個重要原因是決策層人士對國外的"城市病"心有余悸而在中國采取限制性的城市化發(fā)展政策。因此，在80年代農村改革使大量隱蔽的農業(yè)剩余勞動力顯性化而不得不向非農產業(yè)轉移后，中國倡導的是所謂"離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城"的分散布局的農村工業(yè)化模式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展的農村工業(yè)化浪潮中形成了農村工業(yè)"村村點火，戶戶冒煙"的格局，在沿海和內地一些地區(qū)引發(fā)了"工業(yè)鄉(xiāng)土化，農業(yè)副業(yè)化，離農人口'兩棲化'，小集鎮(zhèn)發(fā)展無序化，農村生態(tài)環(huán)境惡化，農民生活方式病態(tài)化"等"農村病"。這樣，在避免"城市病"的同時，卻從另一個極端導致了非持續(xù)發(fā)展。順應農村工業(yè)化發(fā)展和農民市民化夢想的需要，適度規(guī)模、科學規(guī)劃地大力發(fā)展中小市鎮(zhèn)建設，加速農村城鎮(zhèn)化進程，既可緩和大量農村人口涌入大城市引發(fā)的"城市病"，又可以消除農村非農產業(yè)過度分散所產生的"農村病"，在使非農產業(yè)取得規(guī)模、集聚效益，城鎮(zhèn)生活環(huán)境優(yōu)化和進城農民生活方式城市化等方面效果顯著，引致社會經濟可持續(xù)發(fā)展。

　　農村城鎮(zhèn)化有利于城市體系的完善合理，有利于大中城市功能的充分發(fā)揮和城市系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展

　　在城市體系"鏈條"中，農村城鎮(zhèn)處于末端，通常被視為是理想的城市體系"金字塔結構"的基石，它們一方面接受大中城市的擴散和輻射，同時又是各中心城市和大城市進一步防治的基礎，也是規(guī)模集聚效應和輻射帶動作用良性發(fā)展與體現(xiàn)的必要前提，從而促進大中城市的健康發(fā)展和整個城市體系的可持續(xù)發(fā)展。否則，大城市的經濟增長極地位和作用將走向極端，導致城鄉(xiāng)兩極分化和城市自身的不可持續(xù)發(fā)展。在大中城市周邊地區(qū)大力發(fā)展建設不同等級的衛(wèi)星城鎮(zhèn)，形成多個區(qū)域經濟發(fā)展的亞中心、次中心，對強化和擴大中心城市輻射半徑區(qū)域市場體系的形成和作為聯(lián)合大中城市社會經濟的紐帶，拓展廣泛的經濟要素交換與交流，增加城鎮(zhèn)間的經濟粘合力和發(fā)展后勁，具有不可獲缺的重要作用。

　　我國農村城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀

　　1、規(guī)劃滯后

　　城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃是城鎮(zhèn)合理布局和健康發(fā)展的重要保證。然而在我國小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，普遍存在著重視建設而輕視發(fā)展規(guī)劃的狀況。在一些地區(qū)出現(xiàn)了先建設、后規(guī)劃或邊建設、邊規(guī)劃，建設牽著規(guī)劃走的不科學現(xiàn)象，導致城鎮(zhèn)布局不合理，功能定位不清，低水平重復建設，資源浪費，環(huán)境惡化。

　　2、小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，城鎮(zhèn)功能不完善，吸引和帶動能力不強

　　有些小城鎮(zhèn)規(guī)模過小，力量分散，造成發(fā)展空間和輻射區(qū)域狹小，對資源的利用能力小，對周邊的資源和資金的吸引力小，使城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮受到極大影響，同時，許多小城鎮(zhèn)的基礎設施配套水平不高，非農產業(yè)基礎薄弱，缺乏有力的產業(yè)支撐，就業(yè)機會少，對農村勞動力吸納力弱。

　　3、小城鎮(zhèn)建設資金籌集渠道過于單一，市場融資機制不健全

　　目前，雖然從全國來看，小城鎮(zhèn)的投融資體制呈現(xiàn)出多樣話的特點，但總的說來政府部門的投資仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是單一的投資渠道。各類企業(yè)、個人參與投資的很少，在吸收社會資本上缺乏有效的機制，不能調動社會閑散資金投入到小城鎮(zhèn)建設中來。

　　4、市場尚未在小城鎮(zhèn)土地資源配置中發(fā)揮基礎性作用

　　土地是小城鎮(zhèn)建設最重要的資源，但在小城鎮(zhèn)建設中，用地大都以協(xié)議出讓為主，很少進行土地的掛牌拍賣出讓，市場配置土地資源的基礎性作用還遠沒有得到充分的發(fā)揮，造成小城鎮(zhèn)建設使用土地普遍存在廉價、土地使用率低和土地資源浪費等問題。

　　5、相關體制制約小城鎮(zhèn)發(fā)展

　　現(xiàn)在，小城鎮(zhèn)中仍存在一些政策和體制制約了小城鎮(zhèn)的發(fā)展，例如，農村土地流轉制度，小城鎮(zhèn)社會保障制度，城鄉(xiāng)戶籍制度等尚未完善，小城鎮(zhèn)發(fā)展的環(huán)境尚未真正形成。受上述制度束縛，農村勞動力非農就業(yè)形式大多數都是采取半工半農，就業(yè)者離土不離鄉(xiāng)進廠不進城，農村剩余勞動力只流動不轉移，導致農村工業(yè)與農村城鎮(zhèn)化相分離，制約了小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。

　　小城鎮(zhèn)發(fā)展的建議

　　1、政府要承擔城鎮(zhèn)建設的總體規(guī)劃與定位

　　規(guī)劃是建設的龍頭，規(guī)劃必須要先行。要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，按照統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，因地制宜，優(yōu)化環(huán)境，綜合開發(fā)的原則，編制統(tǒng)一協(xié)調的小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。要從合理的區(qū)域發(fā)展的需求角度來提供小城鎮(zhèn)發(fā)展的充分供給。

　　2、深化戶籍制度改革，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口的一體化管理

　　盡快取消對農村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，應堅持實行一居住地確定落戶地點，以現(xiàn)行職業(yè)確定身份的戶籍管理制度，鼓勵有資金、有技術的向小城鎮(zhèn)聚集。要確保進鎮(zhèn)農民在子女上學、參軍招工等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。積極培育和完善勞動力市場，最終形成城鄉(xiāng)人口有序流動的機制。

　　3、完善農村土地流轉制度

　　在保護耕地和保護農戶合法權益的前提下，對進鎮(zhèn)落戶的農民，可根據本人意愿，保留其土地經營權，并允許其依法有償轉讓；處理好小城鎮(zhèn)建設合理用地與嚴格保護耕地的關系，引導農民宅基地的有序流轉，調整土地利用結構，盤活存量土地，妥善解決沉著建設用地。

　　4、進行小城鎮(zhèn)的社會保障制度的改革

　　要依靠社會各方面的力量，充分發(fā)揮國家、集體、個人的積極性，建立和完善養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險等一系列社會保險體系，以解決進入小城鎮(zhèn)農民的基本生活保障，解除他們的后顧之憂，確保社會的長治久安。

　　5、深化投融資體制改革

　　改善小城鎮(zhèn)的融資小城鎮(zhèn)的中小企業(yè)屬于多種經濟成分，要改變包括小城鎮(zhèn)在內的農村資金凈流出和一定程度的金融歧視，實行公平有效的支持中小企業(yè)、非公有制企業(yè)發(fā)展的政策。鼓勵企業(yè)建立面向城鎮(zhèn)中小企業(yè)、農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的金融體系。政府應當減少對這些企業(yè)的行政干預，改善服務特別是改進金融服務。加大融資力度，廣泛吸收社會投資。

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