2018年3月22日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。意見(jiàn)的提出，“隨著大眾旅游時(shí)代到來(lái)，我國(guó)旅游有效供給不足、市場(chǎng)秩序不規(guī)范、體制機(jī)制不完善等問(wèn)題日益凸顯”(這是指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)的背景)。

所以，為了“發(fā)展全域旅游，將一定區(qū)域作為完整旅游目的地，以旅游業(yè)為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)一規(guī)劃布局、優(yōu)化公共服務(wù)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、加強(qiáng)綜合管理、實(shí)施系統(tǒng)營(yíng)銷(xiāo)，有利于不斷提升旅游業(yè)現(xiàn)代化、集約化、品質(zhì)化、國(guó)際化水平，更好滿足旅游消費(fèi)需求”，“為指導(dǎo)各地促進(jìn)全域旅游發(fā)展”(這是意見(jiàn)出臺(tái)的目的)，現(xiàn)提該意見(jiàn)。

全域旅游正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略

這個(gè)“意見(jiàn)”的出臺(tái)猶如及時(shí)雨。

文化和旅游部黨組副書(shū)記、副部長(zhǎng)李金早支出，《意見(jiàn)》的發(fā)布，標(biāo)志著全域旅游正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略，是大眾旅游時(shí)代中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的一次新提升。以全域旅游為載體，推動(dòng)旅游體制機(jī)制創(chuàng)新、旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、旅游公共服務(wù)優(yōu)化、發(fā)展成果共建共享，有利于提升區(qū)域旅游業(yè)的整體實(shí)力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力，是旅游業(yè)更好地服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的必然要求。

《意見(jiàn)》提出，發(fā)展全域旅游要堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、融合發(fā)展，因地制宜、綠色發(fā)展，改革創(chuàng)新、示范引導(dǎo)的原則，將一定區(qū)域作為完整旅游目的地，以旅游業(yè)為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)一規(guī)劃布局、優(yōu)化公共服務(wù)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、加強(qiáng)綜合管理、實(shí)施系統(tǒng)營(yíng)銷(xiāo)，有利于不斷提升旅游業(yè)的現(xiàn)代化、集約化、品質(zhì)化、國(guó)際化水平，更好滿足旅游消費(fèi)需求。

由于隨著各個(gè)地方追求“綠色GDP”，近幾年旅游業(yè)成為很多地方大力發(fā)展的主力產(chǎn)業(yè)，有先天資源的地區(qū)通過(guò)包裝升級(jí)宣傳打造旅游品牌，而有些先天資源不足的地區(qū)也不甘落后，通過(guò)挖掘、開(kāi)發(fā)和“制造”旅游景點(diǎn)，旅游項(xiàng)目，打造旅游品牌。在大干快上的過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，包括拍腦袋隨意上項(xiàng)目，不經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和規(guī)劃，有的為了吸引眼球拉動(dòng)游客盲目策劃…，出現(xiàn)了重復(fù)投資建設(shè)相互競(jìng)爭(zhēng)，基礎(chǔ)設(shè)施不完善軟件服務(wù)體系沒(méi)建立，監(jiān)管督導(dǎo)體系不完善等現(xiàn)狀。

所以，山合水易認(rèn)為，從“統(tǒng)一規(guī)劃布局”、“加強(qiáng)綜合管理“和”實(shí)施系統(tǒng)營(yíng)銷(xiāo)”的角度上，《意見(jiàn)》的發(fā)布對(duì)于全國(guó)各地“大干快上”、“又快又好”的如火如荼發(fā)展旅游業(yè)，起到了及時(shí)的指導(dǎo)、提醒和監(jiān)管的效果。

該意見(jiàn)，也將全域旅游當(dāng)做一個(gè)系統(tǒng)整體，多次從統(tǒng)籌規(guī)劃的角度提出了很多具體指導(dǎo)意見(jiàn)，具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。而且，該意見(jiàn)的出臺(tái)，正值國(guó)務(wù)院組織機(jī)構(gòu)調(diào)整后，成立“文化和旅游部”之后，從“文化和旅游的整合、融合”角度更有現(xiàn)實(shí)意義。

由于山合水易長(zhǎng)期以來(lái)秉承“旅游統(tǒng)籌規(guī)劃是打造旅游整體品牌的戰(zhàn)略前提”的觀念，并對(duì)“地方上各自為政的旅游品牌規(guī)劃和所謂的品牌打造”的痛心疾首，所以對(duì)“意見(jiàn)”中的“將一定區(qū)域作為完整旅游目的地”，“統(tǒng)一規(guī)劃布局”和“實(shí)施系統(tǒng)營(yíng)銷(xiāo)”拍手叫好。

所以，山合水易站在“將一定區(qū)域作為完整旅游目的地”，“統(tǒng)一規(guī)劃布局”和“實(shí)施系統(tǒng)營(yíng)銷(xiāo)”的角度，《意見(jiàn)》對(duì)全國(guó)各地的全域旅游規(guī)劃的積極意義談一談幾點(diǎn)看法。

各級(jí)旅游規(guī)劃已經(jīng)進(jìn)入混亂無(wú)序時(shí)代

其實(shí)早在2016年時(shí)任國(guó)家旅游局長(zhǎng)的李金早提出，實(shí)施全域旅游，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行系統(tǒng)的改革創(chuàng)新。從“創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和旅游規(guī)劃”方面，全域旅游模式的規(guī)劃與景點(diǎn)旅游模式的規(guī)劃不同，不再只是規(guī)劃景點(diǎn)景區(qū)、賓館飯店，需要系統(tǒng)全面規(guī)劃景點(diǎn)景區(qū)內(nèi)外協(xié)調(diào)發(fā)展各、整合各類資源要素。所以，全域旅游的規(guī)劃，不像傳統(tǒng)了與時(shí)代的規(guī)劃。

但是，就像山合水易在上面指出的那樣，個(gè)地方政府要對(duì)旅游進(jìn)行發(fā)展和支持，首先要進(jìn)行旅游規(guī)劃。俗話講“凡是余額則立不預(yù)則廢”，而“旅游規(guī)劃”就是這個(gè)“預(yù)”的第一部和重要的關(guān)鍵，如果這個(gè)旅游規(guī)劃做的不科學(xué)不系統(tǒng)不高瞻遠(yuǎn)矚不包容并蓄，將會(huì)影響下一步的整個(gè)地區(qū)的利雅得協(xié)調(diào)有機(jī)發(fā)展。

旅游規(guī)劃各自為政，割裂了人文和自然資源的整體性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向時(shí)代，地方政府要發(fā)展旅游，要提升GDP，而具體景區(qū)、旅游目的地，為了更好的體現(xiàn)自己的特色和品牌，都要進(jìn)行“旅游規(guī)劃”。

再?gòu)淖匀毁Y源和景區(qū)建設(shè)的角度分析，由于中國(guó)地大物博，自然資源豐富，也成為各個(gè)地方吸引游客的目的地。但是，中國(guó)的名山大河都分布或流經(jīng)不同的省市區(qū)縣，而為了爭(zhēng)搶名山大河的旅游資源和打造名山大河的旅游形象，各地政府和景區(qū)也都使出渾身解數(shù)，打造自己的品牌，這樣也出現(xiàn)了形成“惡性競(jìng)爭(zhēng)”和“重復(fù)投資建設(shè)、重復(fù)營(yíng)銷(xiāo)競(jìng)爭(zhēng)”的現(xiàn)狀。

比如作為中國(guó)的母親河的黃河，流經(jīng)的9省區(qū)，70余個(gè)地區(qū)(州、盟、市)、300多個(gè)旗、縣、市。所以打“黃河文化旅游牌”便也成為一道風(fēng)景：比如據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)冠以“黃河文化旅游節(jié)”的就有不下幾十個(gè)，網(wǎng)上能容易搜索到的有“內(nèi)蒙古呼和浩特市托克托縣黃河文化旅游節(jié)”、“河南省三門(mén)峽門(mén)峽黃河文化旅游節(jié)”、“甘肅省蘭州黃河文化旅游節(jié)”、“寧夏自治區(qū)銀川黃河文化藝術(shù)節(jié)”、“青海省貴德第十三屆黃河文化旅游節(jié)”、“陜西省白云山首屆黃河文化旅游節(jié)”…，等等。

還有，中國(guó)作為一個(gè)擁有3000多年的行政區(qū)劃發(fā)展歷史的國(guó)家，中國(guó)的30多個(gè)省市自治區(qū)，2600余個(gè)旗縣區(qū)，在歷史長(zhǎng)河中經(jīng)過(guò)了無(wú)數(shù)次的分裂和融合，變更或革新，自然而然的留下了深厚的文化底蘊(yùn)，也自然的留下了無(wú)法“涇渭分明”的現(xiàn)狀;而而從人文歷史的角度來(lái)看，為了打造各自的品牌和影響力，只顧自己一畝三分地不顧全整體，相互爭(zhēng)搶歷史資源、人文資源，導(dǎo)致我們的歷史文化、人文資源被嚴(yán)重的被破壞、被嚴(yán)重的割裂，形成“惡性競(jìng)爭(zhēng)、惡俗競(jìng)爭(zhēng)”和“重復(fù)投資、重建建設(shè)、重復(fù)營(yíng)銷(xiāo)”的現(xiàn)狀。

比如，從10多年前就開(kāi)始的，山東省陽(yáng)谷縣、臨清縣和安徽的黃山市，兩省三地的“西門(mén)慶故里之爭(zhēng)”，三地都紛紛舉起“西門(mén)慶故里”招牌，競(jìng)爭(zhēng)不息，引起廣泛爭(zhēng)議。

而前不久，引起巨大爭(zhēng)議的，山東要設(shè)立水滸市的提意。由于歷史原因，一個(gè)因?yàn)榻?jīng)典四大名著“水滸傳”帶來(lái)的“梁山好漢”的水滸故事，成為我們歷史文化寶庫(kù)中的擁有很高認(rèn)知度和知名度的歷史人文資源。但是由于，行政區(qū)劃和歷史原因，這個(gè)人們心中的“水滸文化”，被割裂和分化為很多碎片狀的，比如由于梁山劃歸濟(jì)寧市，鄆城巨野劃歸菏澤市，東平劃歸泰安市，陽(yáng)谷劃歸聊城市…，一個(gè)為完整的歷史人文資源被歸屬很多地方管理，各個(gè)地方鐵路警察各管一段，各自為戰(zhàn)，互相競(jìng)爭(zhēng)，又形成“惡性競(jìng)爭(zhēng)、惡俗競(jìng)爭(zhēng)”和“重復(fù)投資、重建建設(shè)、重復(fù)營(yíng)銷(xiāo)”的現(xiàn)狀，使之旅游的效果差效益低。

再看內(nèi)蒙古，是一個(gè)特殊的“樣本”。由于千百年以來(lái)，在內(nèi)蒙古大草原上繁衍生息或輪番出現(xiàn)多個(gè)北方游牧民族，特別是800多年前，形成了統(tǒng)一的蒙古民族便生活在這片草原上，特殊的是這片草原和這片草原上的蒙古民族的各個(gè)部落幾乎融為一體，比如說(shuō)在科爾沁草原上生活著科爾沁部落，在烏珠穆沁草原上生活著烏珠穆沁部落…，就是這片草原和草原上的部落是一體的，其名稱和歷史文化民俗幾乎成為一個(gè)渾然一體的概念，隨著千百年以來(lái)的歷史發(fā)展，這個(gè)“草原和草原上的部落”成為獨(dú)特的文化和整體“草原文化和蒙古族文化”的“有機(jī)組成部分”。

但是，還跟上述的問(wèn)題一樣，由于行政區(qū)劃和歷史演變的原因，這片草原和草原上的不略被分別劃歸不同的行政區(qū)域。然后到了通過(guò)文化旅游進(jìn)行發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，就以“行政單位”為主體進(jìn)行旅游的規(guī)劃和建設(shè)，以及打造自己的品牌。

以內(nèi)蒙古的錫林郭勒盟為例：從錫林郭勒盟的角度打造的旅游品牌是“中國(guó)馬都、吉祥草原”。但是到“盟(地市級(jí))”下面的“旗(縣級(jí))”的時(shí)候，就不再是“中國(guó)馬都、吉祥草原”的品牌上落腳或具象化了，因?yàn)橄旅娴钠炜h也要打造自己的文化旅游品牌，所以錫林郭勒盟的西烏珠穆沁旗的旅游品牌是：“摔跤健將搖籃、蒙古長(zhǎng)調(diào)之鄉(xiāng)、民族服飾之都、游牧文化之源”;而毗鄰的東烏珠穆沁旗的旅游品牌是“搏克(蒙古語(yǔ)摔跤之意)搖籃”、“長(zhǎng)調(diào)民歌之鄉(xiāng)”、“中國(guó)蒙古族服飾文化之鄉(xiāng)”、“民族服飾之都”……。讀者可以對(duì)照一下，這兩個(gè)旗的旅游文化品牌有差別嗎?這又是不是出現(xiàn)了某種形式和誠(chéng)程度的“惡性競(jìng)爭(zhēng)”和“重復(fù)投資、重建建設(shè)、重復(fù)營(yíng)銷(xiāo)”的現(xiàn)狀了，外地的游客如何讓分別這兩個(gè)“旗”這兩個(gè)草原上的旅游?如何選擇?這樣長(zhǎng)此以往，千百年以來(lái)形成的“這片草原和這片草原上生生不息的部落民族”是不是就被割裂了?是不是就被分化了?

上述的現(xiàn)象和現(xiàn)狀，是不是違背和正在違背《意見(jiàn)》中的意見(jiàn)?“意見(jiàn)”的“基本原則”部分，強(qiáng)調(diào)了“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，融合發(fā)展”，提到了“把促進(jìn)全域旅游發(fā)展作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要抓手，從區(qū)域發(fā)展全局出發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃，整合資源，凝聚全域旅游發(fā)展新合力”。

那么“基本原則”是什么?是不是可以理解為就是“底線”，就是所有的具體的意見(jiàn)，就是要地方政府在做全域旅游規(guī)劃的時(shí)候求都要遵守或不得超越“基本準(zhǔn)則”。

全域旅游規(guī)劃要從保護(hù)和傳承“自然資源和人文資源的整體性”出發(fā)

從自然資源角度看，中國(guó)是世界上旅游資源最豐富的國(guó)家之一，山水風(fēng)景，海湖河流，山川原野，都多姿多彩，不可勝數(shù)，不論南北東西都有繁花似錦的美景;從歷史人文角度看，中國(guó)是古人類的發(fā)源地之一，是世界文明的發(fā)祥地之一，流傳至今的寶貴遺產(chǎn)構(gòu)成了極為珍貴的旅游資源，其中許多資源以歷史久遠(yuǎn)，文化古老，底蘊(yùn)深厚而著稱，古老的華夏文明是中華民族各族人民共同的精神財(cái)富，既有各兄弟民族文化融合的結(jié)晶，又吸取了世界各民族文化之長(zhǎng)，中華民族形成的多元性與混合性奠定了中國(guó)傳統(tǒng)文化的包容性。

《意見(jiàn)》開(kāi)頭指出，“旅游是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)和滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的有效手段，旅游業(yè)是提高人民生活水平的重要產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)，中國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)格局日趨完善，市場(chǎng)規(guī)模品質(zhì)同步提升，旅游業(yè)已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。但是，隨著大眾旅游時(shí)代到來(lái)，中國(guó)旅游有效供給不足、市場(chǎng)秩序不規(guī)范、體制機(jī)制不完善等問(wèn)題日益凸顯。”

所以，山合水易經(jīng)過(guò)上述分析，在學(xué)習(xí)研究《意見(jiàn)》后主要針對(duì)《意見(jiàn)》中的“統(tǒng)籌規(guī)劃”中的“加強(qiáng)旅游規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”、“完善旅游規(guī)劃體系”和“做好旅游規(guī)劃實(shí)施工作”三條指導(dǎo)意見(jiàn)，提出以下幾點(diǎn)：

一、旅游規(guī)劃上要“省管縣”

我們的旅游規(guī)劃主要從兩個(gè)層面上來(lái)說(shuō)：一是站在省自治區(qū)高度進(jìn)行整體范圍的旅游統(tǒng)籌規(guī)劃，要站在整個(gè)省市自治區(qū)的角度，對(duì)全省自治區(qū)范圍內(nèi)的“自然資源+人文資源整體性角度”進(jìn)行規(guī)劃。對(duì)省區(qū)的整體旅游規(guī)劃，理應(yīng)站在“省區(qū)旅游一盤(pán)棋”的戰(zhàn)略高度和制高點(diǎn)，打造整體、統(tǒng)一的旅游品牌戰(zhàn)略規(guī)劃體系。省區(qū)旅發(fā)委可以統(tǒng)籌規(guī)劃或修正各級(jí)政府，主要是旗縣級(jí)別的旅游規(guī)劃工作。因?yàn)楝F(xiàn)在各個(gè)旗縣都每年花費(fèi)大量的資金尋找全國(guó)各地的旅游規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)進(jìn)行不同的時(shí)期、不同區(qū)域、不通景區(qū)的旅游規(guī)劃的編制工作，有的地區(qū)由于領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)動(dòng)，地區(qū)的旅游規(guī)劃也會(huì)進(jìn)行短期的調(diào)整，不能形成整體科學(xué)的旅游品牌規(guī)劃的持續(xù)性和整體性。

而對(duì)于更基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大多數(shù)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”就不需要做“假大空”的“旅游規(guī)劃”，而只做“目的地的旅游策劃”即可。

那么，旗縣級(jí)政府呢?要看情況，省區(qū)旅發(fā)委可以嘗試某種程度的“省管縣(旅游規(guī)劃方面)”的模式(省區(qū)品牌+地市品牌或省市品牌+旗縣品牌)省區(qū)政府作為主體組織專家、機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃旗縣級(jí)別的旅游規(guī)劃工作。

二、在規(guī)劃上要保證“自然資源+人文資源的整體性”

上述關(guān)于東省建議成立水滸市的建議，不一定是一個(gè)可操作的建議。

再說(shuō)了，不一定非要總是從行政規(guī)劃的角度來(lái)做旅游的規(guī)劃。倒是，可以從“跨區(qū)域旅游資源的統(tǒng)一統(tǒng)籌規(guī)劃”是一個(gè)可行性的建議：比如可以由山東省旅發(fā)委組成一個(gè)“山東省水滸文化旅游管理辦公室”，從“統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌管理、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、共同共享”的模式來(lái)開(kāi)發(fā)管理是可行的。這一點(diǎn)，近幾年有些省區(qū)搞的“旅游文化圈”是一個(gè)很好的探索在“不破壞、不割裂”的前提下以“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、取長(zhǎng)補(bǔ)短”的理念，打造“文化旅游體驗(yàn)”的鏈條將跨區(qū)域的同源資源串聯(lián)起來(lái)。

不以行政區(qū)域作為劃分旅游資源的依據(jù)，而是要尋根探源，尋求共性、達(dá)成合作、打造品牌，最大發(fā)揮出旅游資源的資產(chǎn)價(jià)值。

還有一點(diǎn)，在《意見(jiàn)》中，還專門(mén)拿出一個(gè)部分，重點(diǎn)提到“品牌打造”和“系統(tǒng)營(yíng)銷(xiāo)”的問(wèn)題，實(shí)屬罕見(jiàn)。這一點(diǎn)也是在上面說(shuō)的“統(tǒng)籌規(guī)劃”的基礎(chǔ)上，要針對(duì)性的進(jìn)行“系統(tǒng)營(yíng)銷(xiāo)”是使“省區(qū)為主體”或“自認(rèn)資源+人文資源的整體性為主體”的延伸和立體化舉措。

在以地方政府“唯GDP論”到“生態(tài)GDP”轉(zhuǎn)型過(guò)程中，如何既能帶動(dòng)地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，還能保護(hù)、傳承和打造，具有獨(dú)特的“自然資源+人文資源的整體性”的品牌，使我們能打造獨(dú)具閃亮熠熠生輝的眾多優(yōu)秀品牌，還能使大自然和祖先留給我們的萬(wàn)世萬(wàn)代傳承的“資源”不在我們這一代手里支離破碎和湮滅。

真心希望，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》能被認(rèn)真和嚴(yán)格的執(zhí)行。全域旅游時(shí)代，旅游再不能“瞎”規(guī)劃了。