在旅游規(guī)劃需求快速膨脹的同時，伴生在旅游規(guī)劃實踐中的問題大量出現(xiàn)。據初步調查，我國編制的各類旅游規(guī)劃中，除已納入建設部門的旅游區(qū)、點的總規(guī)和詳細規(guī)劃實施的情況較好外，其它規(guī)劃，尤其是區(qū)域旅游規(guī)劃，實施的效果不太理想。大約有近一半的規(guī)劃沒有被實施。

　　1.主要問題

　　總體上來說，旅游規(guī)劃編制內容和標準等正在逐步走向規(guī)范。但由于旅游規(guī)劃的特殊性以及旅游資源管理體制等方面的原因，旅游規(guī)劃現(xiàn)狀還存在著諸多問題。

　 （1）旅游規(guī)劃名稱與性質雜亂

　　作為旅游業(yè)發(fā)展主體的我國旅游資源重點開發(fā)地域集中于風景名勝區(qū)、歷史文化名城與風景旅游城市、主題公園、各級文保單位、旅游度假區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園、地質公園等，以及近年來逐漸萌芽的產業(yè)觀光旅游。其中前三者占了我國接待的全部游客量的90%%以上，旅游收入占了95%%以上。由于這些不同類型的旅游資源分屬于建設部、國家文物局、國土資源部、國家旅游局、國家環(huán)?？偩值裙芾恚謱俨煌块T的資源管理與相同類型的開發(fā)利用所引發(fā)的職能部門的矛盾十分突出，各個部門按照各自的行業(yè)要求和規(guī)劃目標管理規(guī)劃，由此引起的旅游規(guī)劃名稱與性質的雜亂現(xiàn)象十分突出。

　 （2）旅游規(guī)劃編制標準規(guī)范多樣化

　　對于旅游規(guī)劃的技術層面，即指導規(guī)劃實踐的要求而言，旅游規(guī)劃的技術規(guī)范必不可少，尤其是對各行各業(yè)、不同學科齊抓旅游的現(xiàn)狀。迄今為止雖有建設部的《城市規(guī)劃編制辦法》、《風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》、《建設部歷史文化名城保護規(guī)劃編制要求》等規(guī)范，但跟旅游規(guī)劃有關的技術規(guī)范僅有國家旅游局的《旅游規(guī)劃通則》、《旅游規(guī)劃管理辦法》、《旅游資源調查與分類評價標準》和《旅游區(qū)(點)等級標準》等少數(shù)幾個。對區(qū)域總體規(guī)劃、旅游區(qū)總體規(guī)劃、旅游區(qū)詳細規(guī)劃等不同層次的旅游規(guī)劃，目前仍缺少相對統(tǒng)一的規(guī)劃技術規(guī)范和編制標準。

　 （3）旅游規(guī)劃編制內容與評審驗收的不規(guī)范重復性規(guī)劃

　　在旅游規(guī)劃管理體制不健全、旅游人才不足、旅游規(guī)劃產品供需缺口很大的情況下，旅游項目策劃與規(guī)劃設計缺乏新意，雷同模仿等問題十分嚴重，造成大量的資金浪費。由于部門管理的分割，還出現(xiàn)了一些國家級的重點規(guī)劃由不同的部門分別委托不同的規(guī)劃單位編制的情況，并且在同一年里分別完成規(guī)劃成果論證的情況。

　　規(guī)劃隊伍與規(guī)劃編制質量的雜亂

　　由于近年來旅游規(guī)劃隊伍快速擴大，規(guī)劃人員素質良莠不齊的現(xiàn)象日益突出，很多規(guī)劃受限于規(guī)劃人員素質的制約，規(guī)劃質量難以得到保障。有將詳細規(guī)劃做成發(fā)展策劃的，也有做成發(fā)展策劃加效果（意向）圖紙的。而對于總體規(guī)劃，有將其做成概念性規(guī)劃的，也有將其做成發(fā)展策劃的。更有相當一部分總體規(guī)劃缺乏戰(zhàn)略高度和切實可行的發(fā)展思路，空洞無物，一味追求文字數(shù)量；而很多詳細規(guī)劃則脫離所在區(qū)域的總體發(fā)展框架和思路，忽視項目的可行性或區(qū)域協(xié)調性分析，單純追求圖面的表現(xiàn)效果，或達不到詳細規(guī)劃的深度要求。凡此種種，嚴重影響了旅游規(guī)劃的聲譽.
 

　　規(guī)劃評審標準不規(guī)范

　　由于對旅游規(guī)劃的內容、深度要求缺乏相對統(tǒng)一的標準，使得委托單位和規(guī)劃單位在項目委托階段就對規(guī)劃的內容和深度沒有形成共識，從而造成了規(guī)劃成果評審驗收標準的紛亂。尤其對于旅游區(qū)總體規(guī)劃，會出現(xiàn)以控規(guī)深度要求總體規(guī)劃深度的情況，同時卻忽視總體規(guī)劃的導向性、戰(zhàn)略性的功能。此外，目前的旅游規(guī)劃審批主要是由規(guī)劃所在地的地方政府通過人大會議審核，旅游規(guī)劃受地方長官意志影響很大，這種審批辦法對旅游規(guī)劃本身的科學性產生了一定的影響。

　　2.產生問題的原因

　　這些問題的出現(xiàn)，既有旅游規(guī)劃的編制依據和法律地位方面的，也有組織與管理方面的，還有旅游規(guī)劃理論與方法方面的。

　 （1）旅游規(guī)劃的理論滯后

　　對于“旅游規(guī)劃作為不同學科之間交叉的一門邊緣學科”的定義，學術界并無過多爭議。但是，對旅游市場的需求與旅游發(fā)展規(guī)律研究較少，雖引入過一些國外理論與方法，但與我國實際脫節(jié)的現(xiàn)象突出，有中國特色的理論建設不多，理論建設滯后于實踐。

　 （2）旅游規(guī)劃管理體制的問題

　　由于不同類型的旅游資源分屬不同的行政管理部門，不同部門對其所管轄的旅游資源的保護與開發(fā)利用有不同的規(guī)劃編制規(guī)范，導致分屬不同部門的資源管理與相同類型的開發(fā)利用所引發(fā)的職能部門的矛盾也充分體現(xiàn)在旅游規(guī)劃中，出現(xiàn)了難以協(xié)調的矛盾現(xiàn)象。規(guī)劃類型的五花八門以及規(guī)劃與實際脫節(jié)的問題也就不可避免了。

　 （3）規(guī)劃管理單位的審定與監(jiān)管不夠

　　由于不同旅游資源所屬主管部門皆有自己的規(guī)劃編制隊伍與資質認定標準，尤其是國家旅游局作為旅游行業(yè)主管部門，其頒發(fā)的資質在條塊分割的體制下往往被地方政府、尤其是地方旅游局接受為涵蓋整個旅游規(guī)劃體系的編制單位。由于旅游規(guī)劃業(yè)務的獨特性，規(guī)劃編制單位技術隊伍的復雜性，旅游規(guī)劃資質單位業(yè)務在行政主管部門認定的模糊性，以及旅游規(guī)劃編制技術體系的不規(guī)范和規(guī)劃評審與審批的政府主管部門的多頭或缺位，導致了絕大多數(shù)旅游規(guī)劃編制成果的質量低下，規(guī)劃的可操作性不強。

?。?）認識上與指導思想上的偏差

　　對旅游管理體制的重要性認識不足，旅游產業(yè)的界定、統(tǒng)計指標的科學性不強，產生了對其地位與作用的認識偏差。認為旅游產業(yè)的實際經濟貢獻不大，從而導致了對旅游產業(yè)的重視程度不夠，對旅游資源的保護和高質量旅游規(guī)劃編制的重要性認識不夠。

　　另有一些地方領導對旅游產業(yè)認識上的急功近利行為突出，重開發(fā)輕保護，片面追求經濟效益，片面強調“開發(fā)性規(guī)劃”，對旅游資源及其賦存環(huán)境造成了嚴重破壞。

?。?）旅游規(guī)劃技術規(guī)范缺乏權威性及規(guī)劃操作過程中缺乏規(guī)范性

　　我國目前的旅游規(guī)劃既非法定規(guī)劃，也與其它規(guī)劃，尤其是國家發(fā)改委的國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、國土資源部的土地利用規(guī)劃和建設部的城鄉(xiāng)規(guī)劃銜接不夠，也與環(huán)保、林業(yè)、交通、文物等相關規(guī)劃結合不夠。較之建設部、國家文物局和國家發(fā)改委等部委局的技術規(guī)范而言，它顯得很不規(guī)范，由此產生了旅游規(guī)劃的混亂無序。這種在旅游規(guī)劃委托與編制過程中的非規(guī)范性也影響了規(guī)劃成果的質量。

　　政策建議

　　1.建立旅游規(guī)劃資質審核制度是保證規(guī)劃隊伍與規(guī)劃質量的重要措施，并將單位資質、個人資質和業(yè)務限制緊密結合

　　旅游內容的復雜性和專業(yè)要求的多樣性，要求旅游規(guī)劃單位、個人相結合，即應同時有單位資質和個人資質才能編制旅游規(guī)劃；根據資質單位的專業(yè)技術隊伍結構，限定其承擔業(yè)務的范圍和類型。如城市規(guī)劃、風景園林為主的規(guī)劃單位可以承擔旅游區(qū)的總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃；地理專業(yè)、經濟專業(yè)為主的規(guī)劃單位可以承擔區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃；一些廣告、策劃單位可以承擔如旅游項目策劃等內容。規(guī)劃資質建議由旅游局與發(fā)改委、建設部共同審批與頒發(fā)。

　　2.將旅游規(guī)劃納入現(xiàn)有的法定規(guī)劃體系

　　如納入新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地法》等規(guī)定的規(guī)劃體系之中；或納入行政體系，即納入國民經濟“五年”規(guī)劃中，并與政府換屆選舉相銜接，體現(xiàn)政府的任期目標。

　　3.將旅游規(guī)劃與具有法律效力的行政管理目標類型相銜接

　　即將屬于產業(yè)規(guī)劃類型的區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃納入發(fā)改委的宏觀社會經濟發(fā)展規(guī)劃之中，旅游區(qū)、點規(guī)劃納入建設部門的物質規(guī)劃之中，由旅游局與發(fā)改委（區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃）和建設部（旅游區(qū)總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃）主持，并會同文物局、環(huán)?？偩?、國土資源部等相關部委聯(lián)合審批。

　　4.完善旅游規(guī)劃技術規(guī)范

　　目前雖然已有《旅游規(guī)劃通則》、《旅游資源調查、分類與評價》和《旅游區(qū)(點)等級劃分與評定》等少數(shù)幾個技術標準，其中除《旅游資源調查、分類與評價》較為詳細完整外，另兩個或顯太粗，或與空間規(guī)劃脫節(jié)太大。完善具有很強可操作性的較高水平旅游規(guī)劃技術規(guī)范是當務之急。

　　5.旅游規(guī)劃編制的委托

　　除了一些已出讓給旅游開發(fā)企業(yè)，并且不屬于重點保護的旅游資源可以由旅游開發(fā)企業(yè)直接委托規(guī)劃編制單位外，其余資源地域建議由資源所屬的政府主管部門，或其上一級政府主管部門委托有相應資質的規(guī)劃設計單位完成。  
 
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