近日，按照全國人大常委會通知要求，省人大常委會召開《旅游法（草案）》征求意見座談會，省人大常委會有關(guān)專家、省旅游局相關(guān)負責人以及我省旅游方面的專家學者坐在一起集思廣益。

　　對于這部即將進入二審的《旅游法（草案）》第二稿，座談中仍然氣氛熱烈。"草案距離我們想象中旅游業(yè)的概念還比較遠，主要問題、核心問題沒有涉及，如果這樣出臺，對整個旅游業(yè)發(fā)展是不利的。"一名專家言辭激烈地說。

　　自然人文景觀這些非開發(fā)性公共資源能否收取門票；旅游經(jīng)營者、從業(yè)者的權(quán)利義務該如何設(shè)定；旅游業(yè)該如何定位……我省專家們又提出了很多創(chuàng)設(shè)性的建議和意見。本報作為省會唯一被邀媒體參加了座談會。

　　國家《旅游法》起草工作于2009年12月正式全面啟動，起草工作由全國人大財經(jīng)委組織，2010年底，形成了第一稿草案。今年上半年，起草組在綜合專題調(diào)研和研討會成果的基礎(chǔ)上，完成了對草案第一稿的修改，8月27日《旅游法》草案正式提請全國人大常委會審議，形成了目前的《旅游法（草案）》。全國人大法工委向社會公開征求修改意見。

　　省人大常委會民族僑務、外事工作委員會巡視員劉樹聲說："從全國人大財經(jīng)委發(fā)下來的《旅游法（草案）》說明來看，這次立法是采取綜合立法的模式，因為截至目前，我國還沒有一部明確旅游發(fā)展促進措施、明確旅游權(quán)利、明確旅游可持續(xù)發(fā)展要求，確立統(tǒng)一市場規(guī)則和規(guī)范權(quán)利義務關(guān)系，建立國家旅游發(fā)展協(xié)調(diào)機制的法律。"

　　劉樹聲介紹，《旅游法（草案）》中的主要內(nèi)容有7項：一是關(guān)于旅游者的權(quán)利義務，突出了旅游者權(quán)益保護的地位；二是對旅游發(fā)展規(guī)劃編制的主體內(nèi)容和規(guī)劃的銜接作了規(guī)定；三是對旅游經(jīng)營者的資質(zhì)、從業(yè)人員資質(zhì)以及經(jīng)營規(guī)則作了規(guī)定，其中規(guī)定導游和領(lǐng)隊實行職業(yè)許可，并對與旅游密切相關(guān)的交通、住宿、餐飲、購物、娛樂的經(jīng)營管理進行了銜接性規(guī)定；四是對旅游合同制定及相關(guān)合同銜接作了規(guī)定；五是對旅游經(jīng)營者的安全保障、安全警示、事故救助處置等作了規(guī)定；六是關(guān)于旅游監(jiān)管問題；七是旅游權(quán)利保護和權(quán)利救濟。

　　對社會上反映最為強烈的旅游市場秩序混亂和旅游者維權(quán)困難等問題。草案進行了必要規(guī)范：針對"零團費"，規(guī)定旅行社不得以超低的價格招徠、組織、接待旅游者；針對強迫購物和另行付費等，規(guī)定旅行社接待旅游者不得指定購物場所，不得變相強迫購物，不得安排任何形式的另行付費旅游項目。導游服務費用應在報價旅游合同中明示，同時明確報價旅游合同內(nèi)容必須包括旅游行程安排、游覽娛樂項目的具體內(nèi)容和時間、自由活動時間安排、旅游費用及其繳納等，旅行社不得在旅游合同約定之外安排收費項目或者另行收取費用；針對旅游產(chǎn)品服務質(zhì)量不高，規(guī)定旅行社組織旅游活動應當向合格的供應商訂購產(chǎn)品和服務，包括旅游合同內(nèi)容應當明確交通、住宿、餐飲等旅游服務的安排和標準。

　　針對旅游者維權(quán)困難，規(guī)定縣級以上人民政府應當制定或者設(shè)立統(tǒng)一的旅游投訴受理機制，要求受理機構(gòu)及時處理或者移交相關(guān)部門處理，并告知投訴者根據(jù)旅游糾紛中旅游者多為異地訴訟的特點，設(shè)置了特殊地域管轄制度。此外，草案強化了旅游行政主管部門和相關(guān)部門的監(jiān)管職責，加大了旅行社和導游領(lǐng)隊等旅游從業(yè)人員的法律責任。

　　自然人文景區(qū)應體現(xiàn)公共性降低票價

　　省政府參事、省旅游專家委員會主任鄭泰森開門見山地說："現(xiàn)在老百姓比較關(guān)注的，比如說公共資源使用的問題，這個"法"里

　　體現(xiàn)得不夠。"

　　他進一步說："現(xiàn)在老百姓意見很大，景區(qū)的門票越來越高，高得和老百姓收入水平不匹配?！堵糜畏ǎú莅福飞厦嬉仓v了"要與國際規(guī)則接軌"，但是怎么接軌？這又分為兩種情況，一種是完全由市場配置資源的項目，比如說迪斯尼、一些主題文化公園等；另一種像世界自然遺產(chǎn)、國家森林公園、國家自然保護區(qū)等這些屬于全民所有的公共資源?，F(xiàn)在旅游景區(qū)把這兩種情況都作為一種市場手段運作。旅游法應針對這兩種情況分別作出規(guī)定。"

　　鄭泰森說："國外旅游景區(qū)中關(guān)于自然以及歷史文化景點的門票都非常低。政府用公民納稅的錢對景區(qū)進行補貼，社會公益組織、慈善組織也會給這些景區(qū)提供一些資助，還有發(fā)行彩票的收益、私人的捐助等。"

　　"旅游不僅僅是旅游者的事，也不僅僅是旅行社的事，他是涉及多方面主體共同構(gòu)成的旅游市場。公民應該平等地享受屬于全民的資源。"鄭泰森說。

　　河南省科協(xié)副主席、河南大學教授、博士生導師梁留科說："老祖宗留下來的文化資源和老天爺留下來的自然資源以及創(chuàng)業(yè)開發(fā)的資源，這些資源的屬性是不一樣的。屬性不一樣，權(quán)益保障也不一樣，在這部法律里面沒有涉及這個核心問題。公益性的資源是不應該收費的。比如說故宮是老祖宗留下來的，屬于公益性資源，就不應該收費。而像農(nóng)家樂，是農(nóng)民自己蓋的，就應該收費；清明上河園是創(chuàng)意出來的，過去沒有，投資比較多，也可以收費。在法律當中應該保障旅游資源所有者的權(quán)益。"

　　《旅游法》立法應遵循"大""寬"理念

　　河南省社科院文物研究所所長、研究員張新斌說："《旅游法（草案）》過小，跟現(xiàn)在咱們說的旅游業(yè)、旅游行業(yè)這樣一個大的概念有較大的差異。吃住行游購娛這6個旅游環(huán)節(jié)都應該在這部法律里有所表示。再一個就是過細，《旅游法》作為專項法來說應該更宏觀一些。"

　　河南省科學院地理研究所所長馮德顯也有同感："從旅游到旅游業(yè)到旅游產(chǎn)業(yè)，旅游是一個很寬泛的概念，所以法律制定者也應考慮到這方面的內(nèi)容，把范圍界定在旅游活動上。旅游是一個過程，我們應該按照旅游過程的概念去制定這個法律。"

　　鄭泰森建議："《旅游法（草案）》對旅行社的表述比較多，而對于旅游景區(qū)景點經(jīng)營者的表述太少了，有點不成比例。旅行社只是眾多旅游環(huán)節(jié)中的一個環(huán)節(jié)，而旅游經(jīng)營單位是旅游行業(yè)里面最大的一塊，這里面包括對資源的利用、保護，收入的來源、經(jīng)營模式等。所以建議在法律的修改過程中，適當壓縮對旅行社的規(guī)定，增加對旅游經(jīng)營者如何對景區(qū)進行規(guī)范化開發(fā)、經(jīng)營、服務的問題。"

　　梁留科認為，《旅游法》應該解決好三個問題：一個是主體方面，也就是主體的權(quán)益保障問題；一個是客體方面，也就是資源利用和保護問題；還有一個就是行業(yè)管理問題。

　　梁留科說："我認為對公民旅游權(quán)的設(shè)定問題，應該在法律里予以體現(xiàn)。在法律中首先應

　　該明確，作為中國公民，有什么樣的旅游權(quán)，旅游權(quán)里面應該包括什么東西。這部法律里面說了一部分，但是不全。第二個是權(quán)力的保障和實踐問題，比如"平等享有旅游資源權(quán)利"，如果沒有平等享有怎么辦？這部法律里提出社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則，但是只談到了經(jīng)濟效益，社會效益、環(huán)境效益都沒有涉及，應該補充。"

　　梁留科還提出："行業(yè)管理問題在這里面也不明晰?！堵糜畏ǎú莅福分刑岢鰜?quot;國務院建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機制而不是部門管理"，但沒有明確地把誰來管說清楚。另外，縣區(qū)級旅游執(zhí)法的性質(zhì)和地位也應該明確。"

　　梁留科說："《旅游法（草案）》中一大部分是談旅行社的，但旅游環(huán)節(jié)中其他主體的權(quán)益，比如旅游經(jīng)營者受到損失怎么保障？旅游經(jīng)營者在什么情況下沒有責任？比如他告知了旅游者，旅游者也知道這個情況，但是因為旅游者本身的原因受到了損失或者傷害，責任就應該由旅游者自己來承擔。這樣的話法律就比較完整了。"

　　梁留科還提出："《旅游法（草案）》中對旅游從業(yè)人員的權(quán)利保障問題也沒有涉及。比如說導游，是屬于旅游從業(yè)人員，當他的權(quán)益受到破壞怎么辦？"

　　明確旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展定位

　　河南省社科院文物研究所所長、研究員張新斌提出："我們過去經(jīng)常說旅游是一個朝陽產(chǎn)業(yè)。我覺得，旅游對提升整體國民素質(zhì)的作用在《旅游法》里面應該旗幟鮮明地點出來?！犊倓t》里面對旅游業(yè)的定位、對旅游業(yè)在我們國民經(jīng)濟社會中的作用沒有客觀地表述出來。"

　　張新斌說："旅游對提升我們國民素質(zhì)具有非常重要的作用，那么這就涉及公民怎么樣能夠客觀地或者有效地享受這樣的資源?，F(xiàn)在博物館這種旅游已經(jīng)有一些保障了，但是重要的山川、自然景區(qū)、各級文物保護單位這樣一些開發(fā)形成的旅游主體，國民怎樣才能享受？"

　　梁留科說："這部法律是為了保障旅游的發(fā)展，所以應該明確旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位。旅游業(yè)到底屬于什么樣的產(chǎn)業(yè)，到現(xiàn)在無論是在業(yè)界還是在學界都不明確。通常把旅游業(yè)劃到現(xiàn)代服務業(yè)里，有時又劃分到文化產(chǎn)業(yè)的一個部分里面。一個產(chǎn)業(yè)沒有定位是比較麻煩的。"

　　梁留科還提出："還需要再進一步明確旅游到底有什么樣的目的，為什么要發(fā)展旅游業(yè)，發(fā)展之后有哪些作用，這里面涉及很多問題。"

　　旅游規(guī)劃編制與新生業(yè)態(tài)不容忽視

　　旅游景區(qū)的開發(fā)應有序進行，亂開發(fā)以及濫開發(fā)都會給資源帶來不可彌補的損害。對此，專家們也提出了很多建議。河南省財經(jīng)政法大學旅游與會展學院茍自鈞教授說："現(xiàn)在投資商的投資熱情非常高，房地產(chǎn)商、挖煤的、搞石油的，還有搞其他生意的，都往旅游方面投資，積極性很高。造成一些資源無序開發(fā)，該整合的沒有整合，把一大塊景區(qū)搞得支離破碎。"

　　河南省社科院研究員單遠慕說："草案提出國務院和旅游資源豐富的地方政府應該編制旅游發(fā)展規(guī)劃。我建議將其中的"市級人民政府"改成"市縣級人民政府"，這個非常重要。因為我們省級旅游規(guī)劃太宏觀了，對具體的旅游景區(qū)并不太直接。另外，對大部分旅游區(qū)來說，市一級的旅游規(guī)劃也管不到那么細，只有縣一級可以直接做到景區(qū)、直接管到景區(qū)，有操作性。我們今后行政區(qū)劃的發(fā)展趨勢是省管縣，市一級的權(quán)力會越來越小直至撤銷。"

　　單遠慕還提出："隨著旅游業(yè)的發(fā)展，自駕車游、自助游越來越多，建議在旅游監(jiān)管部分增加相應條款，對自駕游中領(lǐng)隊或者自駕營地以及發(fā)生糾紛如何界定作出規(guī)定。"

　　河南亞太人律師事務所律師湯路明說："現(xiàn)在地球村的建設(shè)已經(jīng)是一個大趨勢，那么為什么不能把涉外旅游作為一個專章列入法律呢？涉外旅游，既包括我們國人到外國旅游，也包括外國人到中國旅游。"

　　"現(xiàn)在旅游救助是無償?shù)摹⒘x務的，將來很可能會發(fā)展成專業(yè)化的。如果有專業(yè)化的旅游救助，那還會有新的矛盾。立法要有前瞻性，所以應當把這個也涵蓋進去。"茍自鈞說。

　　細化統(tǒng)一規(guī)范使新法更具有操作性

　　"有些條款的可操作性比較差。比如規(guī)定的某些權(quán)利，如果實現(xiàn)不了怎么辦？規(guī)定的義務如果沒有履行怎么辦？這些都沒有體現(xiàn)出來。比如第五條規(guī)定"旅游者有依法平等享有旅游資源的權(quán)利"，他怎么去依法享有？"梁留科說。

　　梁留科還提出："旅游規(guī)劃要有一定的法律效應，大家能夠按照這樣一個東西來進行開發(fā)。過去，一些景區(qū)在開發(fā)過程中就是拍腦袋決定，搞得不倫不類，把一些自然景觀、自然資源給破壞了。"

　　座談中，專家們顯然準備得非常充分，問題談得很細，很具體。

　　"關(guān)于處罰條款的設(shè)置，《旅游法（草案）》中規(guī)定，有的是罰1倍到5倍，有的是罰1000元到幾萬元，這個罰的空間太大，不好操作。有些規(guī)定的責任體系不具有前瞻性，比如網(wǎng)上旅游這些比較新興的旅游業(yè)態(tài)，在里面都沒有涉及。"

　　鄭州大學旅游學院教授龔紹方說："如果沒有旅游業(yè)法權(quán)地位，也沒有旅游局這種行政管理法權(quán)地位，那么這個法律的地位不是說立就能立起來的。"

　　河南省財經(jīng)政法大學旅游與會展學院茍自鈞教授提出："我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村也有很多很珍貴的適合旅游的老村落、老房子，盡管它不是文物保護單位，但也是很珍貴的資源。還有一些地方的民俗，特別是在老少邊區(qū)的少數(shù)民族地區(qū)，怎么保護？在其他相關(guān)的資源保護法規(guī)里面涵蓋不了的，應該在這個法律里面說清楚。"

　　省旅游局副局長王玉寶建議："重新恢復國務院旅游協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組，設(shè)立國家旅游發(fā)展委員會或國家遺產(chǎn)與旅游發(fā)展委員會，增設(shè)鄉(xiāng)村旅游司、紅色旅游司、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司等。另外，以國家立法的形式確立旅游經(jīng)營者的協(xié)商機制義務，明確協(xié)商結(jié)果的法律效力，即協(xié)商結(jié)果具有強制執(zhí)行力。"
 

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