多年以來我們山合水易規(guī)劃設(shè)計院一直專注于鄉(xiāng)村旅游休閑產(chǎn)品設(shè)計與休閑農(nóng)業(yè)項目開發(fā)，是一家專業(yè)旅游咨詢與創(chuàng)新設(shè)計機構(gòu)，是中國第一家專業(yè)鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃設(shè)計院。經(jīng)過山合水易長期對鄉(xiāng)村旅游的研究中發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游作為一種農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)交叉滲透的新型旅游方式，在改變我國農(nóng)村傳統(tǒng)生產(chǎn)模式，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮著重大作用。但是在其20多年的發(fā)展歷程中，由于國家農(nóng)村土地管理制度等問題，農(nóng)戶的利益分配始終沒有得到很好的解決。

       新農(nóng)村土地政策解讀

       黨的十七屆三中全會明確提出：健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。其中備受關(guān)注的是：土地流轉(zhuǎn)問題，這里指的是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，它是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。

       關(guān)于這一點，《決定》里強調(diào)得很清楚，一是農(nóng)民承包地在一定條件下可以流轉(zhuǎn)，這個問題過去也都一直被強調(diào)，包括《土地承包法》也都規(guī)定土地可以流轉(zhuǎn)。但流轉(zhuǎn)是有條件的，《決定》強調(diào)要“按照依法自愿、有償?shù)脑瓌t”，要按照農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式（轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作）流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種經(jīng)營，同時不能改變土地的用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。二是允許農(nóng)民可以集體建設(shè)用地參與非農(nóng)建設(shè)，可以用多種方式，這就打破了現(xiàn)有“非農(nóng)建設(shè)用地必須征為國有”的格局，賦予農(nóng)村集體土地與國有土地同等的地位。換言之，原先是地方政府向農(nóng)民征地，低價補償、高價出售給開發(fā)商。以后的情況可以是，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍之外，若非公益性項目，農(nóng)民不被征地，而是可以自己高價出售、出租、入股等方式交給開發(fā)商，免去了中間的“盤剝”。如果有公益性項目征地，補償要依據(jù)“同地同價原則”。于是，集體建設(shè)用地享有了與國有土地同等的權(quán)利，農(nóng)村宅基地可以直接流轉(zhuǎn)為開發(fā)用地，農(nóng)民依據(jù)自愿和需要可聯(lián)合起來流轉(zhuǎn)土地，為資本進(jìn)入農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村走向現(xiàn)代化，奠定了歷史性的基礎(chǔ)。

       鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中農(nóng)戶土地收益權(quán)維護(hù)存在的問題

       農(nóng)戶是鄉(xiāng)村旅游服務(wù)的最初提供者和直接獲利者。由于自身的素質(zhì)和所處地位等條件的限制導(dǎo)致其在整個旅游收益分配中處于劣勢地位，主要表現(xiàn)在：

        1、土地征用、流轉(zhuǎn)無序，農(nóng)戶的土地收益權(quán)無法保障。

        鄉(xiāng)村旅游作為一種農(nóng)業(yè)和旅游的結(jié)合體，其發(fā)生、發(fā)展的整個過程，必然與農(nóng)村土地資源有著無法割舍的關(guān)系，從某種意義上說，土地資源是鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的根基。離開了土地，鄉(xiāng)村旅游就無從談起。鄉(xiāng)村旅游作為一種綜合性的產(chǎn)業(yè)，其開發(fā)過程中，必然涉及到農(nóng)戶土地的征用和流轉(zhuǎn)。而在十七屆三中全會之前，由于缺乏明確的政策和法律規(guī)定，多數(shù)地方農(nóng)村土地的征用、流轉(zhuǎn)處于自發(fā)、分散、無序狀態(tài)。沒有很好地保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，抑制了農(nóng)民收入的增長、農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費市場的形成。有些地方在鄉(xiāng)村集體組織的土地征用、流轉(zhuǎn)中，忽視承包農(nóng)戶土地收益主體地位，截留、挪用農(nóng)村土地收益，與民爭利，損害了農(nóng)民的利益。有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶的承包合同，集中土地搞對外招商，強迫承包農(nóng)戶集中流轉(zhuǎn)，而作為享有土地直接使用權(quán)的農(nóng)民在土地征用、流轉(zhuǎn)中既沒有話語權(quán)，收益權(quán)也不完全。

        2、土地作為旅游資源的級差地租被景區(qū)（點）企業(yè)無償占有

       鄉(xiāng)村旅游活動涉及到的旅游資源包括了耕地、園地、林地、牧草地、水域，甚至未利用土地等土地利用類型，這些不同類型的土地在農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中各自發(fā)揮不同的作用，出產(chǎn)不同的農(nóng)產(chǎn)品。當(dāng)這些土地被用作旅游資源成為鄉(xiāng)村旅游活動的載體時，就不再僅僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的對象，同時也成為旅游產(chǎn)品的核心構(gòu)成要素。級差地租是由土地的自然稟賦差異導(dǎo)致的。土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，導(dǎo)致稟賦差異的因素主要在于土質(zhì)、水源、肥力、光照等物質(zhì)條件，而用于鄉(xiāng)村旅游活動時的稟賦差異則在于青山、綠水、田園風(fēng)光等環(huán)境因素。導(dǎo)致土地稟賦差異的因素不同，因而土地在選擇不同的利用方式時其等級也就不同，支付的級差地租也就不應(yīng)相同。如在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的劣地、荒地在鄉(xiāng)村旅游活動中可能是具有很強吸引力的旅游資源。但由于土地的利用方式多種多樣，以及土地所有者對旅游活動認(rèn)識的不足，景區(qū)(點)企業(yè)在取得土地的使用權(quán)時并非是按照土地作為旅游資源來支付使用費的，則僅僅支付土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地功能的使用費，而且是很低廉的使用費。本應(yīng)歸農(nóng)戶所有的級差地租價值被景區(qū)(點)企業(yè)無償占有了。

       利用新土地政策，采取多種形式實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)

       在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)過程中，關(guān)于農(nóng)戶的利益分配問題是一個備受關(guān)注的問題，如何在新的土地政策指導(dǎo)下，妥善、合理地處理好這個問題，對于鄉(xiāng)村旅游的健康發(fā)展，有著重要的意義。

       1、進(jìn)一步改革管理體制，完善政府服務(wù)職能

       地方政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)在一定階段起著重大作用，但也會使開發(fā)地居民一開始就被置身于旅游開發(fā)之外，擾亂了市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下正常的分配秩序，不利于鄉(xiāng)村旅游的持續(xù)發(fā)展，所以地方政府應(yīng)該逐步地退出市場經(jīng)濟(jì)的參與者角色，從而專心營造和培育適合鄉(xiāng)村旅游運作的市場環(huán)境，規(guī)范好鄉(xiāng)村旅游企業(yè)行為，打破信息不對稱局面，建立完善的信息收集和交換體系，尤其是解決鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中農(nóng)戶合法利益的保護(hù)問題，如重視土地征用、流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)建設(shè)，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場和旅游資源價值評估，加強農(nóng)戶服務(wù)技能培訓(xùn)和教育等等。

       2、采取多種形式實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，推動鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展

     （1）參與式股份合作制旅游開發(fā)模式，是指以鄉(xiāng)村聚落為場所，以鄉(xiāng)村全體農(nóng)戶全面參與和資產(chǎn)、技術(shù)、勞動入股為核心，依托鄉(xiāng)村豐富的自然景觀和多彩的民俗，以城市居民為主要的客源市場,集觀光、度假、休閑、娛樂等為一體的多形式、多層次的可持續(xù)發(fā)展旅游形式。該模式在利益分配方面，實行按股分紅與按勞分配相結(jié)合的方式。由于該模式下的股東包括當(dāng)?shù)氐娜w農(nóng)戶，因此從客觀上促進(jìn)了鄉(xiāng)村居民收入的提高和生活水平的提升，體現(xiàn)了旅游業(yè)“利益共享”的精神。在旅游開發(fā)的同時，兼顧開發(fā)區(qū)居民的長遠(yuǎn)發(fā)展，使他們能夠長期分享旅游收益，獲得就業(yè)機會或從事經(jīng)營的許可，從而使農(nóng)戶能獲得長久的經(jīng)濟(jì)效益。

     （2）農(nóng)戶可幾戶人，幾十戶人聯(lián)合進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，讓中小企業(yè)進(jìn)入開發(fā)鄉(xiāng)村酒店，也可一兩戶人實行土地流轉(zhuǎn)，城市居民在鄉(xiāng)村修建度假設(shè)施，也可一個村聯(lián)合起來建立合作社，實施全村范圍內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)，形成新的聚落式村落。這樣，農(nóng)戶沒有失去土地，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在社會資本進(jìn)入之后又可得到升級，農(nóng)戶經(jīng)過培訓(xùn)，還能從事旅游服務(wù)。于是，農(nóng)戶就地實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，而沒有失去土地，也沒有失去就業(yè)。
 

      關(guān)于旅游景區(qū)土地流轉(zhuǎn)的成功案例

       四川綿陽國際香草莊園：

       2011年1月招商引資引進(jìn)我省一家公司。該公司計劃投資10億元，在該村打造含旅游小鎮(zhèn)、現(xiàn)代觀賞農(nóng)業(yè)、土地整理、休閑養(yǎng)生農(nóng)業(yè)、度假旅游區(qū)建設(shè)為一體的新型風(fēng)情小鎮(zhèn)和農(nóng)村風(fēng)景田園風(fēng)光，香草園區(qū)規(guī)劃面積10000畝，核心區(qū)占地面積2366畝。

       當(dāng)?shù)剞r(nóng)民“在香草園鋤草一天能掙70元，除去耽擱和休息的時間，一個月能掙2000多元。入夏以來，楊家鎮(zhèn)香草園花團(tuán)錦簇、游人如織，該鎮(zhèn)團(tuán)陽寺村村民鐘秀華每天都來到這里打工。政府將土地流轉(zhuǎn)出來集中利用，現(xiàn)在當(dāng)?shù)乩习傩彰磕甑氖杖攵嘣黾恿?000多元。

       綿陽香草莊園規(guī)劃案例鏈接：

       http://x1308.cn/xxny/5513.html

       媒體報道：土地集約經(jīng)營 激發(fā)產(chǎn)業(yè)活力：

        http://myrb.newssc.org/html/2012-06/18/content_1612660.htm

       貴州•梵凈山太平河風(fēng)景名勝區(qū)黑灣河旅游度假區(qū)

       對于道路對面的居民拆遷安置，可以融入到整個區(qū)域的發(fā)展建設(shè)中。關(guān)于村民，融入到中區(qū)和北區(qū)的建設(shè)打造中來。村民經(jīng)過培訓(xùn)，和政策性的安排，成為區(qū)域內(nèi)的旅游從業(yè)人員，有條件的游客甚至可以承租商鋪經(jīng)營等等；盡量將村民留在現(xiàn)有的區(qū)域土地中工作；關(guān)于村民住房，在拆遷安置外部形成“民族村落”，一方面成為村民的住宿區(qū)，另一方面承擔(dān)一部分的游客接待功能。

       梵凈山黑灣河旅游度假區(qū)規(guī)劃案例鏈接：http://x1308.cn/anli/jd/2924.html

       芒碭山旅游景區(qū)

       永城市芒碭山旅游景區(qū)鎮(zhèn)政府通過招商方式，以每畝地每年1000斤小麥的價格，對農(nóng)民土地依法實行流轉(zhuǎn)，建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)。園區(qū)每天至少需要上百名勞動力，將來園區(qū)建成了，會需要更多，全部是轉(zhuǎn)包土地的群眾不需要任何投入，每年也能掙1000多元。不僅如此，生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)和管理需要大量的勞動力，一天還能掙50塊工錢，一年就是一萬多元，群眾咋能不歡迎？”

       新聞媒體報道 ：http://www.cnsq.com.cn/news/2012-04/08/content_1409678.htm


       北京山合水易規(guī)劃設(shè)計院
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