小城鎮(zhèn)主要是指縣、區(qū)以下的建制鎮(zhèn)，是我國農村人口和剩余勞動力轉移的主要場所。隨著我國經濟的穩(wěn)步發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設的步伐逐漸加快。加強小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設，不僅有利于推進我國的城市化進程，還能有效解決農村剩余勞動力問題。但在小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃及規(guī)劃管理工作卻存在著一些問題，嚴重影響了小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設的質量。本文首先分析了小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設的意義，然后歸納了小城鎮(zhèn)規(guī)劃中存在的問題，最后從六大方面詳細闡述了小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設中的要點。

　　一、小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設的意義

　　小城鎮(zhèn)是我國城鎮(zhèn)體系中層次最低，數量最大的群體，它上連城市，下連農村，處于城鄉(xiāng)結合部，既是城市帶動農村的前沿陣地，又是溝通城鄉(xiāng)聯(lián)系，促進城鄉(xiāng)結合的橋梁和紐帶。因此，小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化過程中有著不可替代的作用，具體表現在以下幾方面：

　　(一)小城鎮(zhèn)具有承上啟下的傳導作用

　　基層政權和文化教育設施也多建在小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)成鄉(xiāng)頭城尾，傳遞大中城市向農村的輻射，城市與農村之間物質與信息的交換，都離不開小城鎮(zhèn)。作為城市與農村、工業(yè)與農業(yè)、貧窮與富裕的結合部，是商品集散地，人才流動所。

　　(二)小城鎮(zhèn)具有示范帶動作用

　　改變農村的落后面貌，提高農民素質與農村的文明程度，都需要小城鎮(zhèn)作為輻射媒介，需要小城鎮(zhèn)向周邊的農民提供直觀的“樣板”。通過小城鎮(zhèn)的示范帶動，有利于促進農村經濟社會全面發(fā)展。

　　(三)小城鎮(zhèn)具調整農村產業(yè)結構的功能

　　小城鎮(zhèn)能夠引導農民在穩(wěn)定發(fā)展糧食生產的前提下，積極發(fā)展多種經營，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個私經濟。

　　(四)小城鎮(zhèn)具有擴大內需的功能

　　小城鎮(zhèn)的發(fā)展，一方面可以促進過剩農業(yè)人口的城鎮(zhèn)化轉移并提高其收入保障下的消費購買力。另一方面有助于推動農業(yè)和農村經濟的發(fā)展，提高農村人口的收入和消費水平。此外，小城鎮(zhèn)基礎設施建設及生態(tài)環(huán)境改善、文教衛(wèi)等事業(yè)的發(fā)展，也必然能夠拉動內需的大幅增長。

　　二、小城鎮(zhèn)規(guī)劃中存在的問題

　　(一)沒有形成完整的小城鎮(zhèn)規(guī)劃理論體系

　　目前，不少地方在進行小城鎮(zhèn)建設時缺乏重點，對城鎮(zhèn)布局也沒有給予足夠的重視，所以并沒有開展相應的規(guī)劃工作，而是盲目照搬其他地方的經驗，造成了很多小城鎮(zhèn)在產業(yè)結構、平面布局和建筑風格設計上相互雷同，以至于出現了“千鎮(zhèn)一面”的現象。

　　二是很多地方的在進行小城鎮(zhèn)建設時缺乏詳細的修建規(guī)劃和控制性規(guī)劃，使建設工作在很多時候不得不在總體規(guī)劃的指導下進行，這樣一來，像容積率、綠化率等技術指標就難以控制和落實。另外，不少地方的總體規(guī)劃已經編制了很多年但沒有進行及時的修改，對建設工作的指導作用也因此大打折扣。

　　(二)規(guī)劃理念落后、基礎設施不足

　　由于受資金、觀念和產業(yè)結構等多方面因素的影響，不少地方小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設的水平較低，諸如供水、供暖、排水、道路、垃圾處理等基礎設施建設嚴重滯后，很多地方出現了“新房加土路”、“有路無排水”等現象。另外，還有不少地方仍然走不出“沿路走廊式”的建筑布局和“二層小樓”的傳統(tǒng)觀念，這樣就難以形成高檔次的住宅區(qū)，嚴重阻礙了居民居住環(huán)境和生活質量的總體提升。

　　(三)規(guī)劃方案編制與實施缺少公眾的參與

　　我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本上是一個封閉的工作系統(tǒng)，從規(guī)劃編制、修訂、審批到實施，都是行政部門內部操作，絕少向外界公布，人為造成城鄉(xiāng)規(guī)劃建設信息的神秘。公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃的參與度不高，對規(guī)劃的實施監(jiān)督就難成氣候。現在的城市規(guī)劃還局限于工程技術領域，規(guī)劃師的培養(yǎng)也著重于工程技術知識方面，缺少社會動員、社會組織和社會活動方面的知識和能力，這也影響到公眾參與的開展。

　　(四)經濟發(fā)展與環(huán)境保護不協(xié)調

　　目前由于決策層對小城鎮(zhèn)規(guī)劃的作用缺乏足夠的認識，沒有把規(guī)劃看成是小城鎮(zhèn)建設的“龍頭”，在注重經濟快速發(fā)展的同時，忽視社會效益和生態(tài)效益，忽視環(huán)境保護設施的同步建設，造成各種污染物排放量急劇增加，使小城鎮(zhèn)環(huán)境狀況日益惡化。中國小城鎮(zhèn)環(huán)境問題主要來自于生產企業(yè)，其中高速發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(主要是占鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產值約75%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè))是小城鎮(zhèn)環(huán)境的重要污染源。

　　(五)缺乏科學的評價體系

　　規(guī)劃僅僅關注設計的終極理想狀態(tài)，而輕視實施評價時產生的種種問題;另一方面規(guī)劃的實施評價結果會影響到規(guī)劃部門發(fā)揮權威，從而規(guī)劃部門人為的進行抵制;或者由于信息系統(tǒng)不完備、缺少經費等各方面因素的制約與限制，使得規(guī)劃實施的評價被閑置。人們可以看到，從政府到規(guī)劃師都在不斷地編制規(guī)劃，但都是在不停地進行重復，并沒有實質性的進步，而且對于規(guī)劃編制與實施脫離的現象雖充分認知但無力進行改變，導致了無論規(guī)劃的實施效果如何，新一輪的規(guī)劃總是不斷地被編制出來。由于缺少對規(guī)劃實施的反思，“規(guī)劃師只能根據對本身社會處境的自我反應和普遍性的情緒來判斷規(guī)劃的有效抑或失效，成功抑或失敗”。

　　三、小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設中要點

　　(一)編制一個實時超前的規(guī)劃，是搞好小城鎮(zhèn)建設的關鍵

　　規(guī)劃是小城鎮(zhèn)建設的龍頭，是發(fā)展的方向。規(guī)劃應適當超前，立足于高起點、高標準、重科技、合理布局、一步到位。根據本地的經濟水平，建設可分期進行，避免重復建設和盲目建設。小城鎮(zhèn)同周邊農村、城鎮(zhèn)以及中心城市之間是一個密切聯(lián)系的有機整體，要克服就城鎮(zhèn)論城鎮(zhèn)，孤立地著眼于單個城鎮(zhèn)的發(fā)展定位和規(guī)劃建設，而要從鎮(zhèn)域、縣域以及市域經濟社會發(fā)展整體和全局的高度和思路來編制城鎮(zhèn)規(guī)劃。

　　(二)因地制宜，打造地方特色

　　小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)結合部的交匯點，是聯(lián)系城市和鄉(xiāng)村的紐帶，是我國城鎮(zhèn)體系中最基層、數量最大的群體，也是附近鄉(xiāng)村活動的中心。因此，小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃應有別于城市規(guī)劃，設計人員應加深對小城鎮(zhèn)自身產業(yè)結構和經濟發(fā)展水平的了解，加強對城鎮(zhèn)性質和區(qū)域體系的分析，從而用科學的觀點制定出合理的建設規(guī)劃，同時還要注意加強對小城鎮(zhèn)自身的歷史、人文和自然景觀的發(fā)掘，最終形成具有地方鮮明特色的小城鎮(zhèn)風貌。

　　(三)規(guī)劃中重視與生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展

　　1、提高小城鎮(zhèn)的綠化水平

　　提高綠化水平是進行小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設的基礎性工作。因此，在建設規(guī)劃中應制定出系統(tǒng)的綠化方案，嚴格劃分出綠化專用地，嚴禁任何單位和個人以任何形式占用。同時，還要注意綠化隔離帶的建設，最終形成完整的點、線、面相結合的綠地系統(tǒng)，并注意對節(jié)水和廢水回收技術的利用，從而減小綠地養(yǎng)護用水的消耗。

　　2、加大對環(huán)境保護內容的科技投入，提高可持續(xù)發(fā)展技術應用的比例

　　由于城鎮(zhèn)的人口和經濟活動都比較集中，因此是各類污染物的集聚地，如果對于這些污染物的處理是以破壞環(huán)境為代價，那么就不符合科學發(fā)展觀的要求。所以，一方面應加強科技投入，因地制宜的選擇、開發(fā)和推廣可持續(xù)發(fā)展的產業(yè)，以便減少生產過程中污染物的排放，提高生產效率。另一方面，要不斷提高可再生能源的利用比率，在提高經濟效益的同時降低對環(huán)境的污染。

　　(四)完善基礎設施建設

　　小城鎮(zhèn)建設除有一個好的規(guī)劃外，還必須抓好基礎設施建設，基礎設施上去了，城鎮(zhèn)才有生命力，才能為經濟發(fā)展提供良好的基礎。小城鎮(zhèn)基礎設施是促進小城鎮(zhèn)社會化，保證小城鎮(zhèn)生存運轉及可持續(xù)發(fā)展的支撐體系，是國民經濟和社會發(fā)展的基本要素之一。

　　(五)注意保留文化遺產，體現豐厚的文化內涵

　　在小城鎮(zhèn)開發(fā)改造過程中，要適當保留部分老區(qū)，以保留其舊有的風格風貌，對舊區(qū)采取整舊如舊的辦法進行保留，體現古色古香的文化韻味，保存好少數民族風格的建筑，保護好歷史文化遺產，顯現歷史風貌，把保留保護納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，編出具體措施和辦法，按其執(zhí)行實施。

　　(六)規(guī)劃中要切實加強公眾參與環(huán)節(jié)

　　規(guī)劃應加強公眾參與，努力探索更有效的參與形式，將公眾參與法制化，以使社會不同年齡段、不同收入層次人群的生活方式及其對衣食住行的不同需求，在規(guī)劃成果中得以體現。

　　1、規(guī)劃師角色轉變

　　引入交往型規(guī)劃理念，規(guī)劃師的角色由設計者向市民參加交往過程的組織者與促成者、市民間意見沖突的調停者、為特定價值辯護的交涉者轉變，考慮各種利益集團的需要，并幫助各利益群體溝通協(xié)調，最終形成合意。

　　2、在規(guī)劃中嘗試變事后參與為全程參與

　　公眾參與在小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃程序中的位置可分為規(guī)劃決策之前和規(guī)劃完成之后兩個階段，在規(guī)劃決策之前，重點是需要公眾對城市發(fā)展戰(zhàn)略(包括城鎮(zhèn)居民面臨的問題、需求和發(fā)展設想)進行討論;在規(guī)劃完成之后，重點是支持和監(jiān)督規(guī)劃的實施，并將規(guī)劃實施過程中出現的問題反饋給小城鎮(zhèn)規(guī)劃主管部門，為規(guī)劃調整提供依據。目前，我國的公眾參與形式主要為成果公示，公眾參與度不高，應在規(guī)劃前期調研和方案形成階段就通過聽證會、座談會等形式使公眾能夠參與到規(guī)劃編制過程中來，了解規(guī)劃的目的及對自身的影響，提出意見和建議。

　　結語

　　綜上，發(fā)展小城鎮(zhèn)，推進鄉(xiāng)村城市化是歷史發(fā)展的客觀規(guī)律，是推動中國城市化建設的必由之路。在小城鎮(zhèn)規(guī)劃實施時還有許多問題要加強研究，我們應以發(fā)展的眼光不斷學習，遵循小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設的原則，借鑒并吸收國際先進的經驗、技術，以促進我國小城鎮(zhèn)建設走向可持續(xù)健康發(fā)展的軌道。(作者：胡雪梅)

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