2017年中央“一號(hào)文件”首次提出了“田園綜合體”這一新概念，“支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體，通過(guò)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點(diǎn)示范”。

打造田園綜合體與建設(shè)用地密不可分，也是很多建設(shè)者們的關(guān)注焦點(diǎn)，可以說(shuō)，解決土地問(wèn)題是建設(shè)田園綜合體成功的關(guān)鍵。

一、政策原文

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”辦法。加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作。

認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補(bǔ)償。抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格。

全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。穩(wěn)妥有序、由點(diǎn)及面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，確認(rèn)成員身份，量化經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)利。

從實(shí)際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有效途徑，鼓勵(lì)地方開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等改革，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和實(shí)力。

研究制定支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅收政策。深化集體林權(quán)制度改革。加快水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)，推進(jìn)水資源使用權(quán)確權(quán)和進(jìn)場(chǎng)交易。加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。

二、政策解讀

文件提出允許通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。

文件強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

同時(shí)要注意的是宅基地等集體建設(shè)用地利用中：嚴(yán)禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會(huì)所;注意保護(hù)農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，防止集體資產(chǎn)被外來(lái)資本控制。

文件還提出，支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和收益、集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體，通過(guò)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點(diǎn)示范。

三、幾個(gè)土地概念

1.集體建設(shè)用地

集體建設(shè)用地是田園綜合體的重要承載形式。

集體建設(shè)用地，又叫鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地或農(nóng)村集體土地建設(shè)用地，是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地。

在國(guó)有建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)中，政府既是管理者，又是組織實(shí)施者，并代表全民享有土地收益權(quán)。而在集體建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)中，政府僅僅是管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，享有土地所有權(quán)的農(nóng)民集體才是組織實(shí)施者并享有土地收益。

2.土地流轉(zhuǎn)

隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，國(guó)家實(shí)施了新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等一系列戰(zhàn)略舉措，實(shí)行建設(shè)用地總量和強(qiáng)度的“雙控”，嚴(yán)格節(jié)約集約用地管理。先后出臺(tái)了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《農(nóng)村土地承包法》等，對(duì)土地開發(fā)的用途管制有非常明確的規(guī)定。

特別是《國(guó)土資源部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2014〕127號(hào))的發(fā)布，更是將該要求進(jìn)一步明確，使得發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)在新增用地指標(biāo)上面臨著較多的條規(guī)限制。

①土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)價(jià)值重估

有權(quán)威報(bào)告指出，從土地資源的角度來(lái)看，一方面，土地流轉(zhuǎn)將明顯提升耕地價(jià)值，土地資源價(jià)值必將被重估;另一方面，土地流轉(zhuǎn)持續(xù)推進(jìn)背景下，耕地租金增速會(huì)高于過(guò)去。作為土地改革的核心，農(nóng)地流轉(zhuǎn)給二級(jí)市場(chǎng)最直接的機(jī)會(huì)來(lái)自于土地價(jià)值的重估。

②規(guī)?；?jīng)營(yíng)成為現(xiàn)實(shí)

土地流轉(zhuǎn)本質(zhì)是推進(jìn)土地要素的市場(chǎng)化，其作用能有效改善土地資源配置效率，進(jìn)一步激活農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、高效化經(jīng)營(yíng)提供廣闊空間。

③農(nóng)民將就地奔小康

土地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，效率得以提升，農(nóng)民有了更多的選擇，不再背井離鄉(xiāng)而實(shí)現(xiàn)奔小康將成為可能。

四、全面打造田園綜合體，與土地流轉(zhuǎn)的具體關(guān)系

1.盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)包括土地資源和其它資源：田園綜合體以農(nóng)業(yè)為依托來(lái)進(jìn)行綜合打造，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和各種旅游，會(huì)帶來(lái)大量的社會(huì)資本注入農(nóng)村市場(chǎng)，一個(gè)不可回避的問(wèn)題就是土地問(wèn)題，要想打造田園綜合體沒有土地可行不通，有土地不是你的也行不通，田園綜合體的打造勢(shì)必會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)赝恋氐囊?guī)模流轉(zhuǎn)，影響當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格，使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入新常態(tài)。

2.相應(yīng)扶持政策助力農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：當(dāng)前我國(guó)正處在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的關(guān)鍵時(shí)期，打造田園綜合體有利于我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，有利于著力發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進(jìn)三產(chǎn)深度融合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的全環(huán)節(jié)升級(jí)、全鏈條升值，國(guó)家勢(shì)必會(huì)制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策吸引社會(huì)資本投身到田園綜合體的綜合打造中，也勢(shì)必會(huì)有更多的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)入市，從而吸引更多的人從事土地流轉(zhuǎn)相關(guān)工作，解決就業(yè)壓力。

3.推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展：把土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)促進(jìn)資源的合理配置，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，有利于提高土地的利用率，培育各類農(nóng)業(yè)主體，培養(yǎng)種糧大戶和職業(yè)化農(nóng)民。

4.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)：土地直接或間接流轉(zhuǎn)到外來(lái)投資者手中，是很多地方打造田園綜合體的重要環(huán)節(jié)，規(guī)?；耐恋亓鬓D(zhuǎn)有利于完善服務(wù)體系，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，建立開放、競(jìng)爭(zhēng)、公平、有序、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，完善流轉(zhuǎn)機(jī)制。

5.盤活農(nóng)村閑置房屋：閑置民居變成了鄉(xiāng)村酒店，荒山變成了度假村，水塘變成了垂釣園，農(nóng)田變成了觀光采摘園，而這些項(xiàng)目主要是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的。

6.完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)：田園綜合體的打造過(guò)程復(fù)雜，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致不少土地糾紛，而這些土地糾紛對(duì)于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和土地流轉(zhuǎn)相應(yīng)法律法規(guī)的完善提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

7.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)價(jià)格：現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)價(jià)格基本都是農(nóng)民要價(jià)，主要依據(jù)也是地塊本身的優(yōu)越條件還有根據(jù)當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格來(lái)定價(jià)，價(jià)格沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，買賣雙方就土地價(jià)格存在爭(zhēng)議，田園綜合體的全面大打造，解決了土地流轉(zhuǎn)分散，無(wú)法流轉(zhuǎn)的難題，也為當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)提供了一個(gè)相對(duì)合理的參考價(jià)格。